II SA/Wa 1184/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T.S. na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę T.S. złożył do Komendanta Powiatowego w [...] 6 raportów o zwrot kosztów dojazdu dla policjanta, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługujący na podstawie na podstawie art. 93 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze. zm.). Powyżej określony organ w akcie z dnia [...] kwietnia 2020 r. przedstawił funkcjonariuszowi informację o ustalonym stanie faktycznym i odwołał się do art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który stanowi, że miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Z powyżej przytoczonego przepisu wynika, że wskazane w przytoczonym przepisie przesłanki, tj. czas dojazdu i położenia najbliżej miejsca zamieszkania muszą być spełnione łącznie. Dlatego też biorąc pod uwagę grafik służby funkcjonariusza i realne dojazdy do miejsca pełnienia służby i po służbie stwierdzić należy, że m. [...] względem m. [...] nie jest miejscowością pobliską. Funkcjonariusz z tego tytułu pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. T.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na akt Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. zarzucając organowi, że naruszył art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisy postępowania, tj art. 7 i art. 77 k.p.a. Podnoszą powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Komendant Powiatowy Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W pierwszej kolejności stwierdzenia wymaga, że zaskarżoną w niniejszej sprawie formę działania Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. należy zakwalifikować jako akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ Policji w piśmie tym powołał podstawę prawną oraz zawarł uzasadnienie swego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany. Mamy zatem do czynienia z aktem z zakresu administracji publicznej, a nie czynnością. W przeciwieństwie do aktów czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2830/13; publ. CBOSA). Realizacja obowiązku wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego w myśl powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o pozostałe przesłanki wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot tych kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ww. ustawy). Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który określa, iż miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu okoliczność, że skarżący nie mieszka w miejscowości pobliskiej została przez organ wykazana. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestię zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby normuje jedynie powołany powyżej art. 93 ustawy o Policji. Przepis ten nie nakłada na policjanta obowiązku udokumentowania kosztów związanych z dojazdem z lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej - w rozumieniu przepisów ustawy - do miejsca pełnienia służby. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości określonej w powyższym przepisie, ograniczone do ceny biletów za przejazd koleją czy autobusem, powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "przysługuje". Z uwagi na treść art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu. Przyjmuje się, że "najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze, czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie z którym ocena (...) jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 315/15; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący wskazał najdogodniejszym dla niego połączenia, jednakże organ wykazał, że nie może z nich korzystać z uwagi na godziny pełnienia służby. j W odniesieniu do powyższego stwierdzić należy, że art. 93 ust. 1 ustawy o Policji co prawda nie uzależnia wyboru połączenia od godzin służby funkcjonariusza, to bowiem sam wnioskodawca dokonuje wyboru "najdogodniejszego połączenia". Jednakże nie może to połączenie być w godzinach kiedy funkcjonariusz pełni służbę, a brak takiego po zakończeniu służby. Jednocześnie w realiach niniejszej sprawy, na co zwrócił uwagę organ, należy wskazać, że skarżący pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku