II SA/Wa 1189/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały W dniu [...] grudnia 2014 r. Rada Gminy w K. podjęła w głosowaniu tajnym uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej. Organ nadzoru – Wojewoda [...] złożył w tutejszym Sądzie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada Gminy podejmując kwestionowaną uchwałę, naruszyła bezwzględnie obowiązujący przepis prawa – art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, nakazujący przeprowadzenie głosowania jawnego. Powyższe uchybienie w sposobie głosowania sprawia powstanie w ocenie nadzoru wątpliwości, czy wynik głosowania przeprowadzonego zgodnie z wymogami powyższego przepisu, byłby taki sam ,czy jednak inny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w K. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że przy głosowaniu nie doszło do istotnego naruszenia prawa gdyż można postawić tezę, iż głosując w sposób jawny, także podjęto by uchwały o identycznej treści. Zwrócono też uwagę na fakt, że sporna uchwała była podjęta zgodnie z paragrafem 26 ust. 1 Statutu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.), kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływana także jako "ustawa") stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). W myśl u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 ustawy). Przechodząc zaś już do meritum niniejszej sprawy to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego brzmieniem, uchwały Rady Gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z przytoczonego przepisu jasno, bez potrzeby dalszej jego wykładni, wynika, że uchwały rady gminy są podejmowane: - zwykłą większością głosów, - w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, - w głosowaniu jawnym. Dla prawidłowości trybu podejmowania uchwały wszystkie te 3 elementy muszą wystąpić jednocześnie, kumulatywnie. Jakiekolwiek zaś odstępstwa od tak określonej procedury podejmowania uchwał muszą (obligatoryjnie) mieć podstawę prawną w konkretnym przepisie rangi ustawowej. Przepis powołanego art. 14 nie zawiera żadnej klasyfikacji, czy rozróżnienia rodzajów uchwał, których dotyczy. Ustawodawca nie przewidział zatem żadnych wyjątków od tak określonych zasad. Nie ma też żadnych podstaw do tego by takie wyjątki domniemywać ze względu na rodzaj podejmowanej uchwały, bądź wywodzić je z wybiórczo powołanych rozważań doktryny. Powołana regulacja prawna, nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne wyjątki. Jako przykład na potwierdzenie powyższej zasady wskazać można art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym. Z całą mocą podkreślić również należy, że zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z ust. 3 cyt. przepisu ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Rada gminy jest organem władzy publicznej, zatem wskazane regulacje mają do jej działalności pełne zastosowanie. Stanowisko to potwierdza także ustanowiona w art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym zasada jawności, zgodnie z którą działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Jawnością tą objęte jest także prawo obywateli do uzyskiwania informacji o stanowisku, jakie poszczególni radni zajmowali w głosowaniach w istotnych dla mieszkańców gminy kwestiach. Tylko bowiem w takim wypadku można mówić o pełnej realizacji zasady jawności działalności organów władzy publicznej. Podsumowując więc, tutejszy Sąd stanął na stanowisku, że skoro wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały, to uchwały te (niezależnie od ich formy i treści) muszą zapadać w trybie i na zasadach określonych w powołanym art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, chyba że istnieje przepis szczególny, i to rangi ustawowej, stanowi inaczej (wyrok NSA z 12 marca 2012 r. I OSK 1997/12). W rozpatrywanej sprawie nie istnieje taki przepis szczególny, który umożliwiałby w sprawie badanej uchwały, na zastosowanie trybu tajnego głosowania. Za przepis tego typu w szczególności nie może zostać uznany § 26 Statutu Gminy. Przede wszystkim nie ma on charakteru przepisu rangi ustawowej, a tylko wyjątki wynikające z takich przepisów dopuścił twórca art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto zwrócić uwagę należy na fakt, że zgodnie z gradacją aktów prawnych, akt niższego rzędu nie może wprowadzać postanowień zmieniających nakazy wynikające z aktów rangi wyższej. Stąd więc powoływany przez Radę przepis Statutu, nie mógł wywołać skutku prawnego wobec jego niezgodności z ustawą, a więc aktem wyższego rzędu. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy naruszyła nadto art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej, do których zalicza się również organy gminy, działają na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, to biorąc pod uwagę upływ terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny nie był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności. W takiej sytuacji wobec istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności należało, w oparciu o przepis art. 94 ust. 2 u.s.g., orzec, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.