II SA/Wa 1195/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia świadczenia emerytalno-rentowego w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje adwokatowi S. R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynagrodzenie z tytułu zastępstwa prawnego świadczonego w ramach pomocy prawnej, w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększone o 22% stawki podatku VAT – to jest 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 55 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], odmawiającą S. K. podwyższenia renty rolniczej, bądź przyznania emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS) podniósł, iż od dnia 1 lutego 1993 r. S.K. przysługuje prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. Przy ustalaniu wysokości tego świadczenia zostały uwzględnione okresy podlegania przez wymienionego ubezpieczeniu społecznemu rolników, za które opłacono składki oraz okresy podlegania ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia. Wysokość tej renty jest zmieniana przez organ rentowy w każdym przypadku zmiany kwoty najniższej emerytury pracowniczej. Ostatnia zmiana wysokości renty rolniczej S. K. nastąpiła od dnia 1 marca 2009 r., poprzez podwyższenie świadczenia z kwoty 731,73 zł do kwoty 776,36 zł. W trakcie postępowania sądowego przed Sądem Okręgowym w T. wymieniony złożył w Sądzie pismo z dnia 12 grudnia 2008 r. o podwyższenie w drodze wyjątku świadczenia rentowego lub przyznanie potencjalnej emerytury dożywotnio. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Sąd Okręgowy w T. stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę S. K. do rozpoznania Prezesowi KRUS. Uwzględniając obowiązujący stan prawny Prezes Kasy w dniu [...] kwietnia 2009 r. wydał decyzję odmawiającą podwyższenia renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy i przyznania potencjalnej emerytury dożywotnio. Decyzję z upoważnienia Prezesa KRUS podpisała z-ca Prezesa KRUS J. P.. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez S. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, z-ca Prezesa KRUS J. P., działając z upoważnienia Prezesa KRUS, powtórnie wydała decyzję w dniu [...] czerwca 2009 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Argumentując rozstrzygnięcie organ zwrócił uwagę, iż odwołujący się pobiera rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 776,36 zł brutto miesięcznie (673.36 zł netto). Ponadto z tytułu niepełnosprawności w stopniu znacznym, ustalonej orzeczeniem powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, strona otrzymuje z gminnego ośrodka pomocy społecznej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie, co pozwala chociażby na częściowe pokrycie kosztów pomocy innej osoby. W sumie uzyskiwany przez odwołującego się dochód wynosi 826,36 zł netto, co przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, stosowane dla potrzeb świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej 477 zł, a wynikające z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950). Zarówno prawo, jak i wysokość pobieranej przez stronę renty rolniczej zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy. W okresie pobierania przedmiotowego świadczenia wielokrotnie odwołujący się wnosił o zmianę wydawanych decyzji. W związku z czym były prowadzone liczne i długotrwałe postępowania odwoławcze, zarówno przed sądem okręgowym, jak i sądem apelacyjnym. Zazwyczaj kończyły się oddaleniem odwołania strony (bądź odrzuceniem apelacji), co wskazuje na prawidłowość postępowania organu rentowego w sprawach S. K., a tym samym brak naruszenia prawa. Odnosząc się merytorycznie do wniosku strony o przyznanie w drodze wyjątku stałego rolniczego świadczenia emerytalnego lub podwyższenia renty rolniczej, organ wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes Kasy wydaje decyzje w sprawach: 1) podlegania ubezpieczeniu oraz ustania ubezpieczenia, a także wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie, 2) przedłużenia prawa do renty rolniczej szkoleniowej, 3) ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia i ich indywidualnego wymiaru, 4) zawieszenia prawa do świadczeń, 5) zawieszenia lub wstrzymania wypłaty świadczeń oraz wznowienia zawieszonej lub wstrzymanej wypłaty, 6) zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, 7) przyznania odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczeń, 8) potrącenia składek na ubezpieczenie lub innych należności ze świadczeń z ubezpieczenia, 9) wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, z zastrzeżeniem ust. 1a, 10) o których mowa w art. 41a i 55. W myśl art. 24 i 25 tej ustawy, rolnicze świadczenia emerytalno-rentowe składają się z części składkowej i części uzupełniającej i dla każdej z tych części ustala się wskaźnik wymiaru. Przy ustalaniu wysokości części składkowej przyjmuje się lata podlegania ubezpieczeniu z tytułu pracy i prowadzenia gospodarstwa rolnego, za które zostały opłacone składki, lata podlegania ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu oraz okresy uznane przez przepisy emerytalne za składkowe (np. okres działalności kombatanckiej, czynnej służby wojskowej). Powołana ustawa w art. 48 stanowi, iż wysokość świadczenia ustala się za pomocą wskaźnika wymiaru i wypłaca w kwocie odpowiadającej iloczynowi tego wskaźnika i aktualnej emerytury podstawowej. W każdym przypadku zmiany wysokości emerytury podstawowej wypłaca się rolnicze świadczenie emerytalno-rentowe w odpowiednio zmienionej wysokości, z uwzględnieniem terminów waloryzacji emerytur i rent, przysługujących na podstawie przepisów emerytalnych. Natomiast przepis art. 55 ww. ustawy uprawnia Prezesa Kasy do przyznania emerytury lub renty rolniczej rolnikowi lub domownikowi oraz pozostałym po nich członkom rodziny, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. W związku z tym, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy nie daje Prezesowi KRUS podstaw do wydania decyzji o zmianie w drodze wyjątku zasad ustalania wysokości świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia (ich indywidualnego wymiaru) oraz do wydania decyzji o ustaleniu prawa do emerytury dożywotniej, gdyż ustawa nie przewiduje takiego świadczenia, a przepis art. 55. ustawy nie upoważnia Prezesa Kasy do zmiany w drodze wyjątku zasad ustalania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych i ich podwyższania, określonych w art. 25 i 48 ustawy, oraz przyznania prawa do emerytury lub renty w przypadku pobierania takiego świadczenia uzyskanego w wyniku spełnienia wszystkich warunków określonych w ustawie, organ rentowy jest obowiązany odmówić wnioskodawcy podwyższenia pobieranej renty rolniczej i przyznania emerytury dożywotniej. Decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż posiadane przez niego dochody nie zapewniają niezbędnych środków utrzymania, zwłaszcza nie wystarczają na niezbędne leczenie. Z tego też względu skarżący uznaje decyzję odmawiającą podwyższenia renty w drodze wyjątku, ewentualnie przyznania emerytury rolniczej w drodze wyjątku, za nieprawidłową. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w sprawie z urzędu – adw. S.R. – w piśmie procesowym wniesionym do Sądu w dniu 15 grudnia 2009 r. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz o uchylenie decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2009 r., a także przyznanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym przyznania adwokatowi wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 150% stawki minimalnej. Pełnomocnik strony zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie odpowiednich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie uzasadniony interes skarżącego, przejawiające się w niedokładnym ustaleniu żądania skarżącego, wzięcie udziału w postępowaniu i wydaniu decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania organów do państwa, wzięcie udziału w postępowaniu i wydaniu decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., 3) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w kierunku spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 55 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 4) także przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wzięcie udziału w postępowaniu w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. przez pracownika organu, który brał udział w postępowaniu i wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 55 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez błędne przyjęcie, iż przepis ten nie daje podstaw do przyznania emerytury oraz przyznania świadczenia w drodze wyjątku w sytuacji, w której wnioskodawcy przysługuje inne świadczenie z ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w uzupełnieniu skargi zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów procesowych, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana z upoważnienia organu przez pracownika – z-cę Prezesa KRUS J. P., która uprzednio już wydała decyzję, rozpatrując sprawę po raz pierwszy w toku instancyjnym. Przepis materialnoprawny – art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi, iż Prezes Kasy może przyznać emeryturę, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną rolnikowi lub domownikowi lub członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1- 10 ww. ustawy, wskazuje w jakich sprawach Prezes Kasy wydaje decyzje. W pkt 10 ust. 1 art. 36 ustawodawca wymienia sprawy, o których mowa w art. 41a i 55. W świetle zaś ust. 2 powołanego artykułu, Prezes Kasy może upoważniać do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 1, pracowników Kasy. Ponadto Prezes Kasy i Prezes Zakładu mogą postanowić, że określone decyzje będą wydawane, z upoważnienia Prezesa Kasy, przez pracowników Zakładu. W art. 36 ust. 3 ustawy wskazano, iż od decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-9, a także w przypadku niewydania decyzji, przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wobec braku analogicznego wskazania w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 55 powołanej ustawy, rozumując a contrario należy stwierdzić, iż do prowadzenia postępowań, wydawania decyzji i odwołań od decyzji mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, iż pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i Wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. W świetle art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Mając na względzie powyższe uregulowania stwierdzić należy, iż od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Należy przyjąć, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, iż w uchwale składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/2006 (publik. ONSA i WSA 2007/3/61) zostało wyrażone następujące stanowisko: "Artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07 (publik. LEX nr 471535) zauważył, że przedmiotowe zagadnienie było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i w literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak wyraźnie pogląd, że przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. znajdują zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. Sąd ten stwierdził, iż: "art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej (Prezesa ZUS) w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.". Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości ten pogląd podziela. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę, iż w rozpoznawanej sprawie obie decyzje wydane w toku instancyjnym z upoważnienia Prezesa KRUS zostały podpisane przez tę samą osobę, tj. J. P. Wobec tego w analizowanym przypadku wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy przez Sąd. Uchylenie decyzji ma miejsce wyłącznie z przyczyn proceduralnych. Odnoszenie się zatem do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne, albowiem kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, a w razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w decyzji - jej uzasadnieniu, co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).