II SA/Wa 1195/17

1 Dnia 09 listopada 2017 r. 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: 2 3 Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj 4 po rozpoznaniu w dniu 09 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku za nieuzasadniony postanawia - odrzucić skargę. Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej: kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] SG J. K. z dnia [...] maja 2017 r. o podjęcie czynności służbowych w celu ustalenia przyczyn niedoręczenia rozkazu personalnego sankcjonującego zaobserwowany wzrost wypłaconego uposażenia w stosunku do otrzymanego do miesiąca marca bieżącego roku, stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, uznał wniosek za nieuzasadniony. Pismem z dnia 21 lipca 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 07 września 2017 r., J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku za nieuzasadniony, wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca przedmiotem skargi do WSA w Warszawie uczyniła postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 37 § 1 kpa, w przedmiocie uznania wniosku za nieuzasadniony. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2017 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej wpłynął wniosek z dnia [...] maja 2017 r. [...] SG J. K. adresowany do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o podjęcie czynności służbowych w celu ustalenia przyczyn niedoręczenia rozkazu personalnego sankcjonującego zaobserwowany wzrost wypłaconego uposażenia w stosunku do otrzymanego w marcu 2017 r. W przedmiotowym wniosku funkcjonariusz odniósł się do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postepowania w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1470), zgodnie z którymi sprawy osobowe dotyczące należnego funkcjonariuszowi uposażenia określa się w drodze rozkazu personalnego, którego kopię włącza się do teczki akt osobowych funkcjonariusza. Jednym z elementów uposażenia jest dodatek za wysługę lat, który zdaniem funkcjonariusza wpłynął na zaobserwowaną zmianę uposażenia. Mając na uwadze powyższe [...] SG J. K. wniósł o dopełnienie ciążącego na organie obowiązku wynikającego z art. 110 ustawy o Straży Granicznej "w trybie przewidzianym przywołanym rozporządzeniem celem zadośćuczynienia należnym prawom funkcjonariusza oraz zasadom sprawowania kontroli legalności działań urzędniczych". Funkcjonariusz wskazał, że niniejszy wniosek jest zażaleniem na niedoręczenie rozkazu personalnego w trybie art. 37 § 1 kpa. Ww. wniosek, zgodnie z wolą nadawcy został przekazany do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., powołując się na art. 65 § 1 kpa przekazał go według właściwości Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, wskazując jednocześnie, że mając na uwadze brzmienie art. 37 § 1 kpa należy go traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Organ podniósł, że zgodnie z ww. rozporządzeniem do spraw osobowych, których załatwienie wymaga wydania rozkazu personalnego należą m.in. sprawy dotyczące należnego funkcjonariuszowi na danym stanowisku uposażenia (§ 4 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia), którego składnikiem jest dodatek za wysługę lat. Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 08 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. poz. 148 ze zm.) funkcjonariusze otrzymują po dwóch latach służby dodatek za wysługę lat w wysokości wynoszącej miesięcznie 2% należnego uposażenia zasadniczego. Dodatek za wysługę lat wzrasta z urzędu o 1% należnego uposażenia zasadniczego za każdy następny rok służby do wysokości 20% po 20 latach służby, o 2% za każde następne dwa lata służby do wysokości 32% po 32 latach służby oraz do wysokości 35% po 35 latach służby. Zasady i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat, określa wydane na podstawie art. 106 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 roku w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. poz. 1101). Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia zaliczenia okresów, o których mowa w § 1 oraz ustalenia wysługi lat dokonuje się po raz pierwszy na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej, albo przeniesienia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej na podstawie art. 31 a ust. 1 ustawy, w rozkazie personalnym zawierającym rozstrzygnięcie w7 sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat po raz pierwszy. Zaliczenie do wysługi lat okresów nieuwzględnionych w rozkazie, o którym mowa w ust. 1, oraz nowe ustalenie wysługi lat następuje, na udokumentowany wniosek funkcjonariusza, w rozkazie personalnym zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 rozporządzenia zwiększenie wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat z tytułu służby w Straży Granicznej następuje z urzędu. Organ wskazał, że jak wynika z ww. przepisów, wydania rozkazu personalnego wymaga jedynie ustalenie wysokości dodatku za wysługę lat na dzień rozpoczęcia przez funkcjonariusza służby w Straży Granicznej lub też na jego udokumentowany wniosek złożony już w toku służby. Upływ kolejnych lat służby skutkuje wzrostem wysokości ww. dodatku, jednakże powyższe następuje z urzędu i nie wymaga wydawania kolejnego rozkazu personalnego. Potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 września 2016 roku (sygn. akt II SA/Wa 407/16), w którym Sąd stwierdził, że "funkcjonariuszowi Policji uposażenie przysługuje już z dniem przyjęcia do służby. Ponieważ składową tego uposażenia stanowi obligatoryjnie procentowa wartość uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, zasadą jest ustalenie na dzień przyjęcia do służby dotychczasowej wysługi lat. Przy czym chodzi tutaj tylko o okresy podlegające wliczeniu do okresu pracy sprzed przyjęcia do służby w Policji, gdyż dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji. Oznacza to, że dalszy wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat w Policji naliczany jest automatycznie na podstawie decyzji ustalającej wysługę lat na dzień przyjęcia do służby. W przypadku udokumentowania przez policjanta w późniejszym okresie dodatkowych, niezaliczonych dotychczas okresów zatrudnienia (pracy) wydaje się wówczas decyzję zmieniającą wysługę lat, określającą termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowa jego wysokość". Wskazany wyrok dotyczy policjanta, jednakże z uwagi na podobieństwo przepisów regulujących kwestię dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej i policjantów jest on adekwatny również w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc powyższe do sprawy [...] SG J. K. organ stwierdził, że kwestia ustalenia wysokości przysługującego mu dodatku za wysługę lat została ustalona w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 roku. W ww. rozstrzygnięciu, przywróconego do służby w Straży Granicznej [...] SG J. K. mianowano z dniem [...] kwietnia 2014 roku na stanowisko służbowe równorzędne do zajmowanego przed zwolnieniem ze służby. Ponadto funkcjonariuszowi ustalono nową wysokość dodatku za wysługę lat. Powyższe nastąpiło z uwagi na konieczność zaliczenia ww. do wysługi lat okresu, za który przyznano mu świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej i pozwoliło na ustalenie na dzień [...] kwietnia 2014 roku łącznej wysługi lat w wymiarze 29 lat i 29 dni. To zaś skutkowało, że dodatek za wysługę lat wyniósł 24,5 % należnego uposażenia zasadniczego (naliczenie dodatku za wysługę nastąpiło na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 kwietnia 2015 roku, tj. dodatek za wysługę lat ulegał zwiększeniu z urzędu o 1 % należnego uposażenia zasadniczego za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20 % po 20 latach służby, oraz o 0,5 % za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25 % po 30 latach służby). Wymienione rozstrzygniecie zostało utrzymane w mocy decyzją nr 168/kadr/14 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 czerwca 2014 roku i poddane kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1372/14) oddalił skargę na decyzję nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 roku [...] SG J. K. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej o zaliczenie do wysługi lat wymienianych w nim okresów służby. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2016 roku Komendant Główny Straży Granicznej nie uwzględnił wniosku, natomiast ponownie rozpatrując sprawę decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 roku utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ wskazał, że na chwilę obecną [...] SG J. K. nie wystąpił z kolejnym wnioskiem, którego rozstrzygnięcie wymagałoby wydania rozkazu personalnego. Zatem roszczenia funkcjonariusza w przedmiocie jego wydania są bezzasadne. Na dzień sporządzenia niniejszego wniosku przez funkcjonariusza ([...] maja 2017 r.) łączna wysługa lat funkcjonariusza wynosiła 32 lata, 1 miesiąc i 10 dni, a dodatek za wysługę lat wzrósł z urzędu w dniu [...] marca 2017 roku i aktualnie wynosi 32%. Wyjaśnić należy, że zaskarżone postanowienie nie należy do żadnego z postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Nie służy na nie zażalenie. Nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne, czy rozstrzygającym istotę sprawy. Postępowanie prowadzone w trybie art. 37 kpa, ma charakter jedynie incydentalny w stosunku do przedmiotu postępowania administracyjnego, a nie merytoryczny. Złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w tym trybie stanowi tylko przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowienie, które organ wydaje, w następstwie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na niezałatwienie sprawy w terminie, nie podlega więc odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy strona nie zgadza się z wydanym przez organ postanowieniem, może złożyć skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którego wcześniej dotyczyło ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro na zaskarżone postanowienie nie przysługuje zażalenie, postanowienie to nie kończy postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga istoty sprawy, to skarga na nie jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 wskazanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji postanowienia.