II SA/Wa 1198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Eugeniusz Wasilewski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazów personalnych dotyczących skierowania do wojskowej komisji lekarskiej - oddala skargę - Rozkazem nr [...] Dowódcy [...] Brygady Zmechanizowanej z [...] listopada 2012 r. M. W. (dalej jako skarżący) został skierowany do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej celem orzeczenia o zdolności do dalszego pełnienia zawodowej służby wojskowej z terminem stawiennictwa do [...] grudnia 2012 r. Następnie rozkazem nr [...] Dowódcy [...] Brygady Zmechanizowanej z [...] stycznia 2013 r. skarżący został skierowany do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w S. celem orzeczenia o zdolności do dalszego pełnienia zawodowej służby wojskowej z terminem stawiennictwa do [...] stycznia 2013 r. Wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych rozkazów na podstawie art. 156 K.p.a. Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanych rozkazów. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że rozkaz z [...] stycznia 2013 r. został wydany w związku z wadliwością pod względem formalnym rozkazu z [...] listopada 2012 r. Podał także, że rozkaz, zgodnie z pkt 15 Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jest poleceniem podjęcia określonego działania lub jego zaniechania, wydanym służbowo żołnierzowi przez przełożonego. Rozkaz taki nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wywołującego skutki w sferze zewnętrznej, lecz wydawany jest na użytek wewnętrzny. Polecenie stawienia się do wojskowej komisji lekarskiej jest sprawą wynikającą z podległości służbowej, do których to spraw z mocy art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. nie stosuje się przepisów tego aktu prawnego. Powyższe oznacza, że przepisy dotyczące środków odwoławczych oraz nadzwyczajnego wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, przewidziane przez Kodeks postępowania administracyjnego, nie będą miały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając powyższe okoliczności organ uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozkazów nie może być wszczęte. Pismem z [...] marca 2013 r. skarżący wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych, odnosząc się w nim do szeregu postępowań toczących się z jego udziałem, w związku z czym został wezwany do sprecyzowania swego żądania. W odpowiedzi na wezwanie skarżący wystosował do organu pismo z [...] kwietnia 2013 r. Ostatecznie organ przyjął, że pismo z [...] marca 2013 r. stanowi zażalenie na postanowienie nr [...] z [...] lutego 2013 r. i postanowieniem nr [...] Dowódca Wojsk Lądowych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podkreślił, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, że rozkaz wydawany na okoliczność skierowania do komisji lekarskiej nie jest decyzją administracyjną, lecz wyłącznie pisemną formą działania służbowego podjętą przez dowódcę jednostki względem podległego mu żołnierza zawodowego. Zaś polecenia służbowe nie są objęte regulacją przepisu art. 1 K.p.a. Oznacza to, że rozkazy w sprawie skierowania do komisji lekarskiej jako czynności służbowe nie podlegają kontroli według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zwrócił również uwagę, że rozkazy te poprzedzają wydanie faktycznej decyzji administracyjnej (w przypadku zgłoszenia się do komisji i wykonania nakazanych badań – stosownego orzeczenia WKL, w sytuacji niezgłoszenia się do komisji – decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej). Dlatego też należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych przez skarżącego rozkazów. [...] maja 2013 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z [...] maja 2013 r., które organ potraktował jako skargę na postanowienie nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, w całości podtrzymał prezentowaną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję lub postanowienie tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) określa kiedy decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Dowódcy Wojsk Lądowych z [...] maja 2013 r. Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kluczowym jest zagadnienie, czy rozkazy, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności są decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i czy w konsekwencji podlegają procedurze określonej w Kodeksie. Z treści art. 1 § 1, art. 3 i art. 156 K.p.a. wynika bowiem, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, zaś możliwość stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych (i niektórych postanowień), co oznacza, że organy administracji nie mają podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności wobec aktu, który nie jest decyzją administracyjną. Problematyka związana ze zdolnością fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej i tryb procedowania w tym zakresie zostały unormowane w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie. Orzeczenie wojskowej komisji jest decyzją. Od orzeczenia tego, zgodnie z art. 5 ust. 1a ustawy przysługuje odwołanie do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia. Skierowanie do komisji lekarskiej może nastąpić z urzędu lub na wniosek (art. 5 ust. 2 ustawy). Dalsze ustępy przywołanego art. 5 ustawy określają sytuacje w jakich dochodzi, czy też może dojść, do takiego skierowania (art. 5 ust. 3, 4 ustawy). Natomiast art. 5 ust. 5 ustawy wskazuje podmioty kierujące do wojskowej komisji lekarskiej. Są nimi wojskowy komendant uzupełnień, dowódca jednostki wojskowej, sąd, prokurator, komendant jednostki organizacyjnej Żandarmerii Wojskowej, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawach o przestępstwo lub wykroczenie, Minister Obrony Narodowej. Tryb kierowania do wojskowych komisji lekarskich, w tym wzór skierowania, został określony w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80). Analiza przywołanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Świadczy o tym treść art. 5 ust. 1 ustawy, w którym to przepisie ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją, jednocześnie regulując w tym samym artykule kwestie związane ze skierowaniem do komisji lekarskiej nie zastrzegł tej formy prawnej dla skierowania do komisji lekarskiej. Za niemożnością uznania skierowania za decyzję administracyjną przemawia także krąg podmiotów kompetentnych do jego wystawienia. Jednym z nich jest np. sąd, który jako organ władzy sądowniczej nie jest uprawniony do rozstrzygania w formie decyzji. Skierowanie do komisji lekarskiej nie tworzy dla żołnierza indywidualnej sytuacji prawnej. Nie stanowi władczego rozstrzygnięcia załatwiającego konkretną sprawę, a jedynie inicjuje postępowanie w sprawie, której celem jest wydanie orzeczenia o zdolności żołnierza do służby. To orzeczenie wydane przez wojskową komisję lekarską określa sytuację prawną żołnierza. Skierowanie jest aktem władzy służbowej przełożonego w sprawach osobowych (aktem kierowania wewnętrznego). W rozpoznawanej sprawie skierowania do wojskowej komisji lekarskiej zostały wydane w formie rozkazu dowódcy. Rozkaz, zgodnie z pkt 15 Regulaminu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jest poleceniem podjęcia określonego działania lub jego zaniechania, wydanym służbowo żołnierzowi przez przełożonego (uprawnionego starszego). Ze względów podanych powyżej rozkazy te, będące w istocie skierowaniem do wojskowej komisji lekarskiej celem orzeczenia o zdolności do dalszego pełnienia zawodowej służby wojskowej, nie stanowią decyzji administracyjnych. Są to polecenia określonego zachowania się w związku z ciążącymi na skarżącym obowiązkami wynikającymi z treści stosunku służbowego. Zgodnie z art. 61a K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z przesłanek przedmiotowych tamujących wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest skierowanie takiego wniosku w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności (por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r., II OSK 799/09, Lex nr 574171). Wobec zaistnienia takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie, tzn. skierowania wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazów niebędących decyzjami administracyjnymi, organ był zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Oznacza to, że postanowienia wydane przez organy obu instancji są prawidłowe, co skargę na te rozstrzygnięcia czyni pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Mając wszystkie podane względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.