II SA/Wa 1198/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.K., J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - oddala skargę - Prezydent [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 z późn. zm.), w dniu [...] lutego 2015 r. wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie przyznania J.K. dodatku mieszkaniowego. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że ww. w dniu 17 czerwca 2014 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wniosek ten nie został rozstrzygnięty z uwagi na fakt, iż poświadczając wniosek obecny zarządca umieścił zapis, iż obecnie właściciele budynku nie uznają umowy najmu lokalu zawartej z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami. Przedstawiona J.K. przez obecnych właścicieli propozycja umowy najmu (wraz ze zmianą stawki czynszu) została przez niego odrzucona. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że małżeństwo J. i I. K. w dniu 7 lipca 2014 r. wniosło do Sądu Cywilnego W. pozew o ustalenie istnienia stosunku najmu. Do czasu zakończenia postępowania sądowego postępowanie z wniosku J.K. należało zawiesić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, w dniu [...] maja 2015 r. wydało postanowienie nr [...], którym utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że z treści znajdującego się w aktach sprawy pozwu wynika, że wątpliwości w zakresie istnienia stosunku najmu, w związku ze zmianą właścicieli budynku będzie przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest jednym z warunków koniecznych skuteczności złożonego wniosku. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wydanie orzeczenia merytorycznego jest możliwe po uprzednim rozstrzygnięciu tego zagadnienia. Organ orzekający w sprawie zawieszenia postępowania musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przedmiotowej sprawie była podstawa prawna do zawieszenia postępowania, gdyż w dacie wydania postanowienia znak: [...] z dnia [...] września 2014 r. i w dacie [...] grudnia 2014 r., wydania decyzji odmownej – organ pierwszej instancji nie miał w tym przedmiocie wiedzy, ponieważ wnioskodawcy nie ujawnili faktu wniesienia do sądu pozwu o ustalenie istnienia stosunku najmu lokalu nr [...] . Rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego po uprzednim podjęciu zawieszonego postępowania będzie możliwe dopiero po uzyskaniu orzeczenia Sądu w przedmiocie określonym wnioskiem powodów. I.K. i J.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r., podnosząc, że narusza ono ich interesy oraz zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 966 z późn. zm.) dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Natomiast art. 7 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożył J.K. wskazując, że posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu na podstawie umowy najmu. W takiej sytuacji organ zobowiązany był ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje dodatek mieszkaniowy przyznawany na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 przedmiotowej ustawy. Podać należy w tym miejscu, że organ pierwszej instancji w dniu [...] września 2014 r. wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania, które zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] . W ocenie organu odwoławczego konieczność uzyskania opinii prawnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie powyżej określonego przepisu, a organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy to postanowienie uznając, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne, którym jest rozstrzygnięcie przez sąd powszechny pozwu skarżących o ustalenie istnienia stosunku najmu spornego lokalu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, zawieszenie postępowania uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, tj.: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu, powyżej określony obowiązek został spełniony, gdyż tylko niebudzące wątpliwości ustalenie przez sąd powszechny istnienie stosunku najmu spornego lokalu może stanowić okoliczność uzasadniająca przyznanie skarżącym na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wnioskowanego przez skarżącego przedmiotowego dodatku. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do argumentów skarżących przedstawionych w uzasadnieniu skargi, Sąd nie mógł ich uwzględnić, gdyż organy działające w sprawie nie naruszyły przepisów w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że uzasadnienia organu pierwszej i drugiej instancji nie do końca odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa, ale to uchybienie, w ocenie Sądu nie stanowi uchybienia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poniżej określonej ustawy. Stwierdzone uchybienie organy zobowiązane są uwzględnić przy rozpatrywaniu spraw będących w ich właściwości. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób skutkujący jego uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.