II SA/Wa 12/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z [...] sierpnia 2010 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącej E.G. kwotę 443 (czterysta czterdzieści trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z [...] lipca 2010 r. E.G. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o wznowienie postępowania administracyjnego o uznanie jej [...] tytułu naukowego [...] za równoważny z polskim tytułem naukowym profesora. Jako podstawę prawną wskazała art. 145 pkt 4 k.p.a. i tzw. Konwencję praską. Powołała się również na swoje świadectwo pracy jako na nowy dowód w sprawie. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. o odmowie wydania zaświadczenia o uznaniu za równoważny dyplomu [...], wydanego w R. z dokumentem nadającym tytuł naukowy profesora wydawanym w Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, zaś odnosząc się do złożonego wniosku i wskazanej w nim podstawy prawnej, zauważył, że skarżąca dwukrotnie stawiała się w siedzibie organu celem zapoznania się z aktami sprawy. Badając zachowanie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w przypadku, gdy jego podstawą jest niemożność wzięcia udziału przez stronę w postępowaniu, organ uznał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego upłynął [...] marca 2008 r. Skarżąca otrzymała bowiem postanowienie z [...] stycznia 2008 r. [...] lutego 2008 r. Odnosząc się do złożonego dowodu, organ zwrócił uwagę, że wskazana w świadectwie pracy okoliczność zatrudnienia skarżącej na stanowisku profesora nadzwyczajnego, nie stanowi przejawu uznania jej [...] tytułu za równoważny z polskim tytułem naukowym profesora przez zatrudniającą uczelnię, gdyż uczelnia nie posiada kompetencji w zakresie automatycznej ekwiwalencji stopni i tytułów naukowych na podstawie umowy międzynarodowej. Organ podał również, że przedłożony przez stronę dowód nie przesądza o podstawie faktycznej i prawnej odmowy wznowienia postępowania w aspekcie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą skarżąca powołała się we wniosku o wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu pisma skarżącej, uznanego przez organ za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2010 r., przyjmując, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia postępowania. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzą inne, istotne dla sprawy okoliczności bądź nowe dowody nieznane organowi w chwili wydania rozstrzygnięć, mogące mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Skarżącej został również umożliwiony czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym na każdym etapie jego trwania, aż do ostatecznego zakończenia. Nadto organ podniósł – odwołując się do treści przepisu art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – przekroczenie przez skarżącą miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r. i nakazanie wznowienia postępowania celem ostatecznego załatwienia sprawy, tj. wydania zaświadczenia o równoważności nadanego jej tytułu naukowego [...] z tytułem naukowym profesora oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej w sprawie występuje podana we wniosku podstawa wznowieniowa, albowiem skoro po wyroku z [...] czerwca 2007 r. organ nie robił nic w przedmiotowej sprawie, to skarżąca bez własnej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu, którego nie było. Zaprzeczyła, aby jako podstawę wznowienia w swoim wniosku wskazała art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. W uzupełnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę, że do wniosku z [...] lipca 2010 r. załączyła kopię swojego świadectwa pracy, jako nowy dowód w sprawie. Wskazuje on na nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi w chwili wydania rozstrzygnięcia [...] stycznia 2008 r. Dlatego też została spełniona dodatkowa podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., do której organ nie ustosunkował się, czym naruszył art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. Nadto skarżąca zaprzeczyła, aby brała udział w postępowaniu, albowiem przed wydaniem postanowienia z [...] stycznia 2008 r. postępowanie administracyjne nie toczyło się, co stanowi naruszenie art. 8 i art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z [...] maja 2011 r., złożonym na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie 25 maja 2011 r., skarżąca po raz kolejny przedstawiła swoje argumenty przemawiające – w jej ocenie – za zasadnością jej wniosku o wydanie zaświadczenia o uznaniu [...] tytułu naukowego [...] za równoważny z polskim tytułem naukowym profesora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a.). Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E.G. skargi od decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie ze względów w niej wskazanych. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania. Skoro bowiem z treści art. 126 k.p.a. wynika, że nadzwyczajne tryby weryfikacji w oparciu o art. 145 i art. 156 k.p.a. stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to z uwagi na treść art. 219 k.p.a., stwierdzić trzeba, że regulacja ta odnosi się również do postanowień wydanych w oparciu o ten przepis. Teza o dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w odniesieniu do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia znajduje swoje poparcie w wypowiedziach doktryny (por. W. Chróścielewski /w:/ Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1996, z. 2, s. 20 i nast. oraz K. Chorąży, Z. R. Kmiecik /w:/ Wydanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Samorząd Terytorialny 2000/6/70). Zgodnie z art. 126 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 art. 151 § 1, art. 157 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie. Stosownie zatem do powyższego przepisu odmowa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia powinna nastąpić w formie postanowienia. W rozpoznawanej sprawie organ, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., swojemu rozstrzygnięciu nadał formę decyzji, w sytuacji, gdy winno mieć ono formę postanowienia. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej może oznaczać także brak podstawy prawno-procesowej. Ma to miejsce m.in. w tych przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponuje podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że decyzja zaskarżona i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co powoduje ich nieważność. Marginalnie należy zauważyć, że zmiana przepisu art. 126 k.p.a., dokonana ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a polegająca m.in. na usunięciu z jego treści art. 149 § 3, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zmiana ta bowiem związana jest z nadaniem nowego brzmienia art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. A zatem po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa wznowienia postępowania zawsze będzie następowała w formie postanowienia. Oceniając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, zwrócić należy także uwagę na naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 i art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną, z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (tak W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w wersji przed zmianami, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim, wedle treści przywołanej uchwały, jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest działający z upoważnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego podsekretarz stanu W.J., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie decyzji przez tą samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Wobec ustalenia przez Sąd przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji podane powyżej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do wyłączenia pracownika, nie mogło mieć wpływu na treść wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien pamiętać o wynikającym z przepisu art. 9 k.p.a. obowiązku udzielania informacji stronie. Organ prawidłowo przyjął, że żądanie wznowienia postępowania może opierać się tylko na jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu, nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji. W sytuacji, gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest nieprecyzyjne i niejednoznaczne, co utrudnia ustalenie, na którą przesłankę wznowieniową powołuje się strona, organ, zgodnie ze wskazaną powyżej zasadą zawartą w art. 9 k.p.a., powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli niebranie udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jednocześnie powołała się na nowy dowód w sprawie. Obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie w jakim celu dowód ten został złożony, czy ewentualnie podstawą wznowienia wskazaną przez stronę jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśnienie tych wątpliwości jest istotne z uwagi na zarzuty skargi, aczkolwiek z pewnością okolicznością istotną jest, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody powinny istnieć w dniu wydania postanowienia. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, uznając, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Orzeczenie w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł i koszty przejazdu do sądu w wysokości 243 zł, Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd w kosztach tych nie uwzględnił kosztów tłumaczenia przysięgłego umowy [...] o szkolnictwie wyższym, uznając, że nie jest to niezbędny koszt postępowania o jakim mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a.