II SA/Wa 1205/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Jacek Fronczyk, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego - oddala skargę - Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2007 r. o nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. M. T. uznany został winnym zarzucanego mu czynu i ukarany karą dyscyplinarną [...]. Od powyższego orzeczenia M. T. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, który orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to zostało M. T. doręczone w dniu [...] kwietnia 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 9 ust. 5 w związku z § ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) obniżył M. T. z dniem [...] kwietnia 2007 r. dodatek służbowy do kwoty [...] zł miesięcznie. Jednocześnie w oparciu o art. 108 § 1 kpa organ nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższego orzeczenia M.T. odwołał się, jednakże Komendant Główny Policji nie uwzględnił odwołania i orzeczeniem z dnia [...] maja 2007 r. o nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że stosownie do § 9 ust. 5 pow. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 do 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 8 pkt 1 powołanego rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Komendant Główny Policji uznał, że użycie zwrotu "obniża się" wskazuje na obligatoryjny charakter tego przepisu, który rodzi po stronie organu obowiązek zastosowania obniżenia dodatku w granicach przewidzianych prawem. Organ dodał, że Komendant Wojewódzki Policji w S. obniżając M. T. dodatek służbowy o 20% zastosował najniższą z możliwych, wymienionych w przepisie procentowych wysokości obniżenia otrzymywanej przez policjanta stawki, przez co obniżenie to było adekwatne do wymierzonej policjantowi kary [...]. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 135 o ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji orzeczenie lub postanowienie dyscyplinarne staje się prawomocne w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu przełożony dyscyplinarny po uprawomocnieniu się orzeczenia lub postanowienia niezwłocznie wykonuje orzeczoną karę. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy i dlatego przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z takich przesłanek jest niezbędność niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Uzasadniając nadanie rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności organ podał, że miał na uwadze ważny interes służby, przejawiający się statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.T. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia je poprzedzającego. Uzasadniając skargę, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7, 8 i art. 10 kpa głównie poprzez prowadzenie postępowania bez udziału strony. Powołał się przy tym na szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżący zarzucił orzeczeniu również niewłaściwą interpretację § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez uznanie, iż ukaranie karą dyscyplinarną [...] jest szczególnym przypadkiem uzasadniającym zastosowanie obniżenia dodatku służbowego. Zdaniem M. T. organ nieprawidłowo zastosował również art. 108 kpa uznając, że orzeczenie dyscyplinarne jest prawomocne, w sytuacji złożenia na nie przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego. Powołał się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie o sygnaturze akt SA/Sz 2231/02. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Głównego Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotne dla sprawy jest, że orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] stycznia 2007 r. o nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. M. T. uznany został winnym zarzucanego mu czynu i ukarany karą dyscyplinarną [...]. Orzeczenie to utrzymane zostało w mocy orzeczeniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Rozstrzygnięcie to zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] kwietnia 2007 r. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymanym w mocy przez Komendanta Głównego Policji orzeczeniem z dnia [...] maja 2007 r. o nr [...] obniżył M.T. z dniem [...] kwietnia 2007 r. dodatek służbowy do kwoty [...] zł miesięcznie. Jednocześnie w oparciu o art. 108 § 1 kpa organ nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie zaś z art. 135 o ust. 2 powołanej ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny, po uprawomocnieniu się orzeczenia lub postanowienia niezwłocznie wykonuje orzeczoną karę. A zatem rozstrzygnąć należy, kiedy orzeczenie dyscyplinarne jest prawomocne. Zgodnie z art. 135 o ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy staje się ono prawomocne. Oznacza to, że orzeczenie organu odwoławczego staje się prawomocne w dniu jego wydania z uwagi na to, że nie przysługują od niego żadne środki odwoławcze. Odpowiada to ogólnym zasadom określającym prawomocne orzeczenia, stosowanym zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu sądowym (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt I OSK 46/06 z dnia 2 sierpnia 2006 r., w którym NSA zajmował się właśnie kwestią orzeczeń dyscyplinarnych m.in. pod kątem ich prawomocności). Odnosząc się zaś do wskazanego przez skarżącego w uzasadnieniu skargi postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie to wskazać należy, że pogląd zaprezentowany w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2003 r. o sygnaturze akt SA/Sz 2231/02, wskazujący, że skoro od orzeczenia została wniesiona skarga to sądu administracyjnego to orzeczenie jest nieprawomocne i dlatego wniosek o wstrzymanie decyzji Sąd orzekający uznał za bezprzedmiotowy, to wskazać należy, że pogląd ten był odosobniony i nie znalazł akceptacji w orzecznictwie sądu administracyjnego. Wniesienie zatem skargi przez M. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to orzeczenie dyscyplinarne nie pozbawiało tego orzeczenia przymiotu prawomocności. Zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu z odpowiednim zastosowaniem § 8 ust. 5 do 8 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia dodatek obniża się w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. A zatem ukaranie policjanta karą dyscyplinarną rodzi de facto po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku służbowego. Redakcja § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia wskazuje bowiem, że przypadkiem szczególnie uzasadnionym obniżenia dodatku służbowego jest niewątpliwie naruszenie dyscypliny służbowej przez policjanta w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Ukaranie zatem prawomocną karą [...] jest tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Faktem jest, że pojęcie to ma charakter ocenny, niedookreślony. Jednakże zestawienie go ze sformułowaniem "podlega wykonaniu" i jednoczesnym odesłaniem do taksatywnie wymienionych przypadków, w których dodatek podlega obniżeniu powoduje, że organ ma obowiązek ten dodatek funkcyjny obniżyć. Tak więc ukaranie policjanta karą dyscyplinarną wywołuje konieczność obniżenia przez organ dodatku służbowego. Ponadto wskazać należy, że organ dokonał tego obniżenia dopiero w sytuacji gdy orzeczenie dyscyplinarne było już prawomocne. Orzeczenie stało się bowiem prawomocne w dniu [...] kwietnia 2007 r. a orzeczenie o obniżeniu dodatku służbowego wydane zostało dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. Zauważyć również należy, że organ obniżając M. T. dodatek służbowy o 20% zastosował najniższą z możliwych, wymienionych w przepisie procentowych wysokości obniżenia otrzymywanej przez policjanta stawki dodatku, przez co obniżenie to było adekwatne do wymierzonej policjantowi kary [...]. Jeśli zaś chodzi o nałożenie przez organ orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności to stosownie do art. 108 § 1 kpa rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Ustalenie zatem zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu administracji publicznej. Organ ten zobowiązany jest poczynić w tym zakresie niezbędne ustalenia w każdej sprawie i na każdym etapie postępowania, w tym rozpatrując odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej przedmiotowego rygoru. Tego typu wnikliwe ustalenia i rozważania na tle każdej indywidualnej sprawy są niezbędne ze względu na użyte w art. 108 § 1 k.p.a. zwroty niedookreślone, między innymi "inny interes społeczny" oraz "wyjątkowo ważny interes strony". W orzecznictwie i doktrynie nie wypracowano trwałych i stałych definicji tych pojęć. Ich treść należy ustalać w każdej sprawie z osobna. Przepis art. 108 k.p.a. stanowi, że decyzji "może być nadany" omawiany rygor, a wobec tego organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Istotne jest także i to, że instytucja przewidziana w art. 108 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni. Sąd badający sprawę uznał, że organ miał podstawy do zastosowania tego środka. Wskazał bowiem, że miał na uwadze ważny interes służby, przejawiający się statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymaniu bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Jeśli zaś chodzi o podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 10 kpa, to Sąd rozpoznający sprawę uznał, że do takiego naruszenia przepisu nie doszło. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodzić się należy z twierdzeniami organu, że z jednej strony postępowanie dotyczące funkcjonariuszy policji doznaje pewnych ograniczeń, wynikających z pragmatyki służbowej. Z drugiej zaś strony wskazać należy, że jedynym dowodem w sprawie było w istocie orzeczenie dyscyplinarne, znane skarżącemu skoro wniósł od niego skargę do sądu administracyjnego. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 6 , 7 i 8 kpa. Reasumując wskazać należy, że organy policji trafnie wskazały przepisy mające zastosowanie w sprawie i dokonały ich prawidłowej interpretacji a także wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.