II SA/Wa 1210/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Waldemar Śledzik, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego H. D. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w O., stosując art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 91 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. własnej decyzji z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] o przyznaniu H. D. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że w związku z uchyleniem § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) emeryci, renciści oraz osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej tracą uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z dniem 1 stycznia 2006 r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. H. D., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], mając za podstawę art. 158 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja, na podstawie której wygaszone zostało prawo H. D. do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W związku z uchyleniem § 8 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., na mocy którego przyznany został stronie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w interesie społecznym oraz w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu przedmiotowego równoważnika. W skierowanym do Komendanta Głównego Policji odwołaniu od ww. decyzji H. D. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, poprzez jego błędną interpretację, oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem skarżącego, brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazał, że uchylenie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., na którym oparte było prawo do pobierania świadczenia, niepołączone z przewidzianym w tych przepisach wprost cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub skutkiem w postaci wygaśnięcia decyzji je przyznających, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do wygaszenia decyzji. Ponadto, w ocenie zainteresowanego, za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 1998 r. w żaden sposób nie przemawiał interes społeczny. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 158 § 1 kpa oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i podzielając zaprezentowaną przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] argumentację. Podkreślił, że w sytuacji zmiany stanu prawnego, polegającego na cofnięciu danego uprawnienia, przysługującego dotychczas określonej kategorii podmiotów, organ obowiązany jest z urzędu uchylić zapadłe w takiej sprawie orzeczenie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, albowiem stało się ono bezprzedmiotowe, a stan ten powoduje naruszenie interesu społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję H. D. wyraził krytyczną ocenę stanowiska Komendanta Głównego Policji, podnosząc analogiczne zarzuty, jakie postawił w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 kpa przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą zbadania jest to, czy organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję administracyjną w sytuacji uchylenia przepisu stanowiącego podstawę do przyznania podmiotowi określonego uprawnienia. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Co jednak istotne, uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. W myśl art. 162 § 1 pkt 1 kpa, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na jej podstawie. Zachodzi ona wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. Podkreślenia wymaga, że w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz. 2006, s. 785). Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest zatem sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemająca wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. o sygn. akt I OSK 953/07, publ. LEX nr 489773). Należy zatem podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy zaś rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) ani też przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) nie przewidują takiego skutku. Tym samym, organy orzekające w sprawie nieprawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], bowiem w sprawie niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), niepołączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie mogło być przyczyną wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 1998 r. nr [...]. Wskazać ponadto należy, że uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma charakter odesłania do przepisów szczególnych, zatem, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy bowiem dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Jak już wyżej wskazano, żaden obowiązujący przepis nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu emerytowi (renciście) policyjnemu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W przedmiotowej sytuacji o interesie strony nie może być oczywiście mowy. Organ nie wykazał natomiast, aby leżało to w interesie społecznym. Taki interes nie może być uzasadniany ani wadliwością podstawy prawnej, przewidującej takie uprawnienie, ani wadliwością decyzji przyznającej to uprawnienie, gdyż tego rodzaju przesłanki związane są z odrębną kategorią nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji, a nie ze stwierdzeniem wygaśnięcia takich decyzji. W ocenie Sądu, stwierdzenie wygaśnięcia przez Komendanta Powiatowego Policji w O. decyzji z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] o przyznaniu H. D. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Bezsporne jest, iż w zakresie objętym decyzją wygaszającą obowiązywał niewątpliwy stan prawny, zaś naruszenie prawa nie było wynikiem błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Trzeba przy tym podkreślić, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu, gdyż stanowi on odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę, organy Policji winny dokonać wnikliwej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego po kątem stosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa, uwzględniając w szczególności wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego H. D. kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).