II SA/Wa 1210/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Marcinkowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. Sp. z.o.o. z siedzibą w W. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r.; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz strony skarżącej T. Sp. z.o.o. siedzibą w W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. S.A. z/s w W. decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r., którą to decyzją odmówiono udzielenia informacji publicznej T. sp. z o.o. z/s w W.. Jako podstawę materialnoprawną odmowy wskazano art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskiem z 7 marca 2016 r. T. sp. z o.o. zwróciła się do P. o udostępnienie informacji w zakresie dokonania na rzecz P. S.A. zapłaty przez wykonawcę kar umownych za zwłokę w wykonaniu robót, łącznej kwoty netto faktur przedłożonych przez wykonawcę P. S.A. za wykonanie robót oraz łącznej kwoty płatności, jakiej dokonała P. S.A. na rzecz wykonawcy w ramach realizacji umowy nr [...]. Odmawiając udostępnienia żądanych informacji, Spółka P. stwierdziła, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, bowiem dotyczą informacji o rozliczeniach pomiędzy Spółką a podmiotami zewnętrznymi. Tego typu dane są wrażliwe z punktu widzenia działalności inwestycyjnej, prowadzonej przez Spółkę, a ich ujawnienie może narazić P. na nieuczciwą konkurencję ze strony podmiotów działających na rynku. Dotyczą de facto rozliczeń P. z partnerami i dane tego typu są chronione przez wszystkich przedsiębiorców. Spółka wskazała też, że żądane dane, na mocy uchwały nr [...] Zarządu P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. "Polityka Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w P. S.A.", objęte zostały klauzulą tajemnica przedsiębiorcy, stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Podniosła, że Spółka P. nie udzieliła odpowiedzi na pytania, zawarte w jej wniosku z 7 marca 2016 r. Wskazała, że decyzja odmowna narusza art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w zakresie braku podstaw do uznania żądanych informacji za objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Zarzuciła, że odmowa udostępnienia informacji publicznej musi wynikać ze spełnienia ustawowych przesłanek, a nie wewnętrznej kwalifikacji polityki bezpieczeństwa. Nadto podniosła, że Spółka P. nie wykazała, jaki konkretnie walor gospodarczy ma dla niej każda z czterech wnioskowanych informacji. Podkreśliła, że kontrakt P. jest współfinansowany ze środków UE. Obowiązek beneficjenta środków unijnych wymaga zachowania zasady jawności, nie tylko na etapie przetargu, ale również w toku realizacji całego zamówienia, w tym dotyczącego kar umownych, wysokości wystawionych faktur. W konkluzji strona skarżąca stwierdziła, że organ nie był uprawniony do uznania, że wnioskowane informacje są tajemnicą przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę Spółka P. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że przepisy art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych stanowią, że umowy zawierane w oparciu o te przepisy są jawne, natomiast przepisy te milczą, co do jawności kar umownych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja P. S.A. z/s w W., zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., wobec nieobjęcia rozstrzygnięciem całości wniosku strony skarżącej. Wskazać należy, iż wniosek T. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 7 marca 2016 r. zawierał następujące pytania: 1. Czy w terminie do dnia [...] marca 2016 r. Wykonawca dokonał na rzecz Zamawiającego, tj. Spółki P. S.A., zapłaty kar umownych za zwłokę w wykonaniu Robót, przysługujących Zamawiającemu na mocy Umowy Głównej, Subklauzula 8.7, Warunków Szczególnych Umowy? Jeśli tak, to w jakiej wysokości brutto? 2. Czy ww. Wykonawca w ramach realizacji Umowy Głównej, zapłacił Zamawiającemu kar umownych za zwłokę w wykonaniu Robót, przysługujących Zamawiającemu na mocy Umowy Głównej, Subklauzula 8.7, Warunków Szczególnych Umowy, w terminie innym niż do dnia [...] marca 2016 r. Jeśli tak to w jakiej wysokości brutto? 3. Na jaką łączną kwotę netto zostały przedłożone Zamawiającemu przez Wykonawcę faktury za wykonanie Robót będących przedmiotem Umowy Głównej, na dzień złożenia niniejszego Wniosku, 4. Na jaką łączną kwotę netto Zamawiający dokonał płatności na rzecz Wykonawcy, na dzień złożenia niniejszego Wniosku. Wydane w sprawie decyzje, powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p., rozstrzygnięciem objęły informacje wskazane w osnowie decyzji, tj. "dokonania na rzecz P. S.A. zapłaty przez wykonawcę kar umownych za zwłokę w wykonaniu robót, łącznej kwoty netto faktur przedłożonych przez wykonawcę P. S.A. za wykonanie robót oraz łącznej kwoty płatności, jakiej dokonała P. S.A., na rzecz wykonawcy w ramach realizacji umowy nr [...] działając w imieniu P. S.A". Zauważyć należy, iż zakres informacji, objęty wnioskiem strony skarżącej z 7 marca 2016 r. (4 punkty), jest szerszy niż objęty zaskarżoną decyzją – vide oznaczenie zakresu rozstrzygnięcia w osnowie decyzji. Oznacza to w praktyce, że nie jest jednoznacznym, czy rozstrzygnięcie decyzji oznaczone w osnowie dotyczy Umowy Głównej Subklauzula 8.7 Warunków Szczegółowych umowy (pkt 1, pkt 2 wniosku). Osnowa decyzji, określająca przedmiot i zakres rozstrzygania, nie odnosi się też do okresów wskazanych w pkt 1 i w pkt 2 wniosku z 7 marca 2016 r. Dodatkowo zauważyć należy, iż decyzja (vide osnowa) dotyczy realizacji umowy nr [...], zaś wniosek informacyjny z 7 marca 2016 r. nie określa i nie wskazuje w żadnym z 4 punktów informacyjnych, iż dotyczy on realizacji umowy nr [...]. Wątpliwości zatem może budzić, czy rozstrzygnięcie organu w ogóle odnosi się do złożonego wniosku informacyjnego, co stanowi uchybienie z art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo stwierdzić należy, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja P. S.A. w istocie nie poddają się kontroli sądu administracyjnego w zakresie oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez P. S.A., że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Organ jedynie lakonicznie odniósł się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ustanawia ograniczenie dostępu do informacji publicznej, powołując się na własne wewnętrzne regulaminy (Politykę podmiotu). Nie można jednak tracić z pola uwagi, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawą o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznych, a odmowa ich udostępnienia stanowi wyjątek od tej zasady. Oznacza to, że ciężar wykazania przesłanek, obligujących podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. (obligujących w jego ocenie) do wydania decyzji odmownej, spoczywa właśnie na tym podmiocie. Wykazanie zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej nie może być jednak rozumiane jako ogólne wskazanie przez organ, że dana informacja stanowi właśnie np. tajemnicę przedsiębiorcy, albowiem podmiot ten przejawił wolę objęcia jej ochroną. Nie chodzi o powołanie lakonicznych zwrotów, czy stwierdzeń, jak miało to miejsce w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, iż dana informacja "stanowi tajemnicę przedsiębiorcy Spółki". Stwierdzenie, że oczywiste jest, iż żądane informacje są informacjami posiadającymi szeroko pojętą wartość gospodarczą dla Spółki. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji brak jest wyjaśnienia, dlaczego żądane informacje, zawarte w poszczególnych (czterech) wnioskach posiadają dla P. S.A. wartość gospodarczą. W ocenie Sądu, P. S.A. nie wykazała, nie udowodniła, że żądane dokumenty, tj. faktury, które mają przecież charakter jedynie rozliczeniowy i nie stanowią umowy, poprzez ich ujawnienie mogłoby wywołać jakąkolwiek szkodę i na czym ta szkoda ewentualnie miałaby polegać. Podkreślenia wymaga, że zarówno na podstawie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, nie da się – wbrew twierdzeniom P. S.A. - uznać, że organ rzeczywiście podjął istotne, realne działania, niezbędne w celu zachowania wszystkich żądanych informacji przez stronę skarżącą. Nie przekonuje Sądu twierdzenie P. S.A., iż dokonała oceny żądanych informacji zgodnie z Załącznikiem nr 1 "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w P. S.A." "Polityka Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w P. S.A." Jest to dokument wewnętrzny niestanowiący źródła prawa. W ocenie Sądu, istnienie Załącznika nr 1 "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w P. S.A." nie zwalniało Spółki z wykazania, udowodnienia dlaczego daną informację publiczną kwalifikuje jako tajemnicę przedsiębiorcy. Gołosłowne twierdzenie, że żądane informacje stanowią tajemnicę, bo mieszczą się w zakresie informacji wskazanych w Załączniku nr 1, nie może być uznane za należyte wykazanie, iż spełniona została przesłanka ograniczająca dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 u.d.i.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14, stwierdził, że opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. żąda wnioskodawca, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą, jak to podniesiono w odpowiedzi na skargę. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności. Natomiast w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, Sąd ten stwierdził, że "niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby ocenić". Przywołać też należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszący się do pkt 1 i 2 wniosku z 7 marca 2016 r. – to jest do żądania w trybie u.d.i.p. informacji odnoszących się do kar umownych. A mianowicie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11, Sąd ten stwierdził, że "okoliczność stosowania środków prawnych, np. nakładania kar umownych na podstawie zapisów umownych, nie zmienia faktu, iż chodzi o kontrolowanie dysponowania środkami publicznymi (prawidłowość ich wydania w aspekcie wywiązania się przez świadczeniodawcę z przyjętego zobowiązania umownego). (...) informacje wytwarzane w tym zakresie (w tym o przyczynach wadliwego wywiązania się z umowy) mają charakter publiczny (odnoszą się bowiem do sfery rozdysponowywania środków publicznych)". Uchylając zaskarżone decyzje, Sąd miał również na uwadze treść art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 2164 ze zm.), który stanowi, że do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Z akt postępowania wynika, że umowa, odnośnie której złożono wniosek informacyjny, jest współfinansowana ze środków UE. Trafnie wywodzi zatem strona skarżąca, że obowiązek beneficjenta środków unijnych, zlecającego zamówienie publiczne, wymaga zachowania zasady jawności i transparentnego zachowania nie tylko na etapie przetargu, ale również w toku realizacji całego zamówienia, w tym w zakresie związanym z bezpośrednią realizacją kontraktu, tj. dotyczącym kar umownych zapłaconych przez wykonawcę, wysokości wystawionych faktur itp. Informacje te w toku kontroli projektu przekazywane są szerokiemu gronu osób trzecich (kontrolujących projekt z ramienia instytucji pośredniczącej, przyznających środki z UE). Oznacza to w praktyce, że dostęp do tych informacji nie będzie mógł być ograniczony do kręgu osób, dopuszczonych do informacji, stosownie do powołanej przez P. S.A., obowiązującej u niej Polityki Bezpieczeństwa. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odniesie się z osobna do każdego z 4 wniosków informacyjnych z 7 marca 2016 r. Wyczerpująco uzasadni decyzję, mając na uwadze, że definicja tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zwana dalej uznk, stosowana musi być jedynie posiłkowo do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sztywna wykładnia art. 11 ust. 4 uznk nie może wypaczać art. 61 Konstytucji RP oraz art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Przepis art. 139 ust. 3 stanowi bowiem wprost, że umowy są jawne. Mając na uwadze, że sporne żądanie informacyjne nie dotyczyło treści umów (a rozliczeń tych umów, w tym kar umownych), transparentność wydatkowania, gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi, wydaje się być dobrem, które winno mieć pierwszeństwo w ochronie, w stosunku do ochrony wynikającej z ustawy, która znajduje jedynie posiłkowe zastosowanie (art. 11 ust. 4 uznk). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.