II SA/Wa 1212/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Paweł Wyszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania M. P. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezes ZUS, po rozpatrzeniu wniosku M. P. (ur. 23 czerwca 1961 r.) z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podniósł, iż świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca na przestrzeni 48 lat życia udokumentowała 20 lat, 10 miesięcy i 9 dni okresów składkowych. Ponadto w ostatnim 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udowodniła jedynie 1 rok, 2 miesiące i 2 dni, zaś w latach 1986 - 1988 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, a z dniem 12 listopada 2000 r. zaprzestała wykonywania zatrudnienia, zaś całkowita niezdolność do pracy powstała w sierpniu 2009 r. Stąd też, w ocenie organu, nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącej przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania spornego świadczenia. We wniosku do Prezesa ZUS z dnia 10 maja 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, M. P. podniosła, że spełniła ustawowe kryteria do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku, bowiem przez wiele lat poszukiwała bezskutecznie pracy, zaś sporne świadczenie nie jest uzależnione jedynie od stażu pracy i ona sama legitymuje się dość znacznym okresem ubezpieczenia, a poza tym, z uwagi na stan zdrowia, znajduje się w szczególnie ciężkiej sytuacji. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. – powołując się na argumenty w niej zawarte – dodał, że sam fakt bezrobocia nie może stanowić szczególnej okoliczności. Powyższe rozstrzygnięcie zostało przez M. P. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1332/10, z uwagi na stwierdzenie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania odwoławczego, uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. W wyniku uprawomocnieniu się wyroku Sądu, Prezes ZUS w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiające przyznania wnioskodawczyni świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Wnioskodawczyni udokumentowała bowiem okresy składowe i nieskładkowe wynoszące 20 lat, 10 miesięcy i 9 dni, lecz w 10-cioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast 5 lat tych okresów, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowała 1 rok, 2 miesiące i 2 dni tych okresów. Przyznanie zaś świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W niniejszej sprawie takich okoliczności nie stwierdzono, ponieważ w ubezpieczeniu występują przerwy w okresach od 11 stycznia 1986 r. do 10 stycznia 1988 r. i od 13 listopada 2000 r. do 30 sierpnia 2009 r., w czasie których nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazała, aby w wykazanych okresach skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy została u wnioskodawczyni ustalona od sierpnia 2009 r. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku odwoławczym, że wskazane przerwach w ubezpieczeniu były spowodowane bezrobociem i brakiem ofert pracy (skarżącą w tym okresie posiadała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku), organ podniósł, iż nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu przepisów ustawy emerytalnorentowej. W świetle orzeczeń sądowych, okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. (por. wyrok WSA z 16.05.2006r sygn. akt II SA/Wa 587/06). Organ dodatkowo wskazał, iż przedstawiona przez stronę sytuacja materialna jest niewątpliwie bardzo trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie przewidziane w art. 83 wyżej wymienionej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uwzględnienie skargi strona podtrzymała argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała ponadto, iż legitymuje się ponad 20-letnim stażem pracy, z powodu choroby nowotworowej jest całkowicie niezdolna do pracy i jedynym źródłem jej utrzymania są świadczenia z pomocy społecznej. Z przyczyn obiektywnych skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, a to skazuje ją na życie w ubóstwie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 98, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikając ww. przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazła się skarżąca. Przede wszystkim należy dostrzec, iż skarżąca (ur. 1961 r.) legitymuje się okresem składkowym i nieskładkowym zaliczalnym do uprawnień emerytalno-rentowych wynoszącym nieomalże 21 lat. Ponadto jak wynika z wniosku strony o przyznanie świadczenia i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymieniona pracowała nieprzerwanie do czasu, gdy została zwolniona z pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Sam organ przyznaje, iż w okresie poprzedzającym orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy od sierpnia 2009 r. skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Natomiast organ nie ustalił, czy okresie 3 lat i 10 miesięcy, brakujących do 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w ostatnim 10 - leciu poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca miała realną, a nie tylko teoretyczną, z uwagi na brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, możliwość kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż przyczyną utraty przez skarżącą zdolności do pracy była choroba nowotworowa, która nie pojawiła się nagle, lecz rozwijała stopniowo. Organ tymczasem nie ustalił, czy w okresie poprzedzającym całkowitą niezdolność do pracy, biorąc pod uwagę bezrobocie, brak w Urzędzie Pracy ofert pracy dla skarżącej, stopień zawansowania choroby (np. kwalifikujący do stwierdzenia częściowej niezdolności do pracy) nie ograniczał skarżącej możliwości podjęcia pracy do ściśle określonych zajęć, a ofert takich na rynku pracy nie było. Trzeba wskazać, iż już samo zdiagnozowanie choroby nowotworowej powoduje ten skutek, iż osoba dotknięta taką chorą nie uzyska orzeczenia lekarza medycyny pracy stwierdzającego brak przeciwwskazać do wykonywania pracy na niektórych stanowiskach, w szczególności gdy chodzi o pracę fizyczną. Analiza przebiegu zatrudnienia skarżącej wskazuje zaś jej dużą aktywność zawodową, która nie ustała z woli samej skarżącej, lecz ze względu na rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym całkowitą niezdolność do pracy, a nie tylko stwierdzić brak opłacania składek w tym okresie i odnotować fakt posiadania przez skarżąca statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach wielu istotnych ww. czynników mający istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem nie dokonał oceny realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej przez skarżącą. Sama sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą zbliżającą się do wieku emerytalnego i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Oceniając aktywność zawodową M. P. nie można także pomijać znacznego ponad 20-to letniego okresu składkowego jaki wypracowała do czasu utraty zatrudnienia. Poszukując usprawiedliwienia braku aktywności zawodowej skarżącej w ostatnim 9-cio leciu, w kontekście uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku, należy dostrzec w tle uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r. sygn. I UZP 5/05 (publik. OSNP 2006/19-20/305; biul. SN 2006/3/27) podjętą w składzie 7 sędziów. Sąd Najwyższyj w tej uchwale stwierdził, iż renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach ...), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.