II SA/Wa 1213/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości uposażenie I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] II. zaskarżona decyzje nie podlega wykonaniu w całości Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] zwolnił M. B. z dniem 21 lipca 2005 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek nie wyznaczenia na stanowisko służbowe po upływie odpowiedniego okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1153/05 oddalił skargę M. B. na wymienioną wyżej decyzję Ministra Obrony Narodowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1265/06 oddalił skargę kasacyjną M. B. W dniu 29 czerwca 2007 r. M. B. złożył do Sądu Okręgowego w Ł. pozew przeciwko Ministrowi Obrony Narodowej o wypłacenie zaległego należnego uposażenia i innych należności pieniężnych ze stosunku pracy. Sąd Okręgowy w Ł. postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] przekazał pozew i zawarte w nim żądanie w zakresie wypłaty uposażenia i innych należności pieniężnych Ministrowi Obrony Narodowej celem rozpoznania. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdził, że M. B. od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przysługiwało uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne za czerwiec 2004 r., zwaloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalonym w ustawie budżetowej na dany rok. W uzasadnieniu wskazano, że M. B. pozostawał w rezerwie kadrowej, w związku z czym od dnia 1 lipca 2004 r., na podstawie art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), przysługiwało mu uposażenie we wskazanej wysokości. W dniu 29 kwietnia 2008 r., w terminie otwartym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, M. B. w piśmie nazwanym "zawiadomienie" skierowanym do Ministra Obrony Narodowej, odnosząc się do powołanej wyżej decyzji zarzucił m.in., że wydana została przez osobę nieupoważnioną, tj. A.N. a nadto, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych M. B. nie został wyznaczony na stanowisko służbowe po okresie pozostawania w rezerwie kadrowej, a zatem nie uregulowano jego statusu kadrowego po 1 lipca 2004 r. Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja nr [...] wydana została przez Ministra Obrony Narodowej. Wskazano, że decyzje administracyjne wydają organy administracji publicznej, a nie osoby fizyczne. Z tego względu, wbrew twierdzeniom skarżącego, B. K. zajmujący urząd Ministra Obrony Narodowej nie ma prawnego obowiązku zapoznawania się z treścią kierowanych do niego przez stronę wniosków a także osobistego rozpoznawania i wydawania decyzji. Przywołując treść art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie Minister Obrony Narodowej upoważnił Dyrektora Departamentu Kadr do wydawania w jego imieniu decyzji i postanowień w pierwszej instancji w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, dotyczących uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia zasadniczego oraz innych należności pieniężnych, z wyłączeniem przyznawania nagród pieniężnych. Oznacza to, iż obowiązki Ministra Obrony Narodowej w zakresie określonym w upoważnieniu wykonuje w jego imieniu Dyrektor Departamentu Kadr. Wskazał, że obowiązki Dyrektora Departamentu Kadr w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. pełnił A. N., który podpisał decyzję, stąd decyzja ta pochodzi od Ministra Obrony Narodowej. Odnosząc się do wysokości uposażenia należnego po dniu1 lipca 2004 r. organ podał, że kwestia ta została uregulowana w art. 178 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Stosownie do tego przepisu żołnierze zawodowi, którzy nie zostali wyznaczeni z dniem 1 lipca 2004 r. na stanowisko służbowe, do czasu objęcia stanowiska służbowego, oraz żołnierze pozostający po tym dniu w dyspozycji właściwego organu w rezerwie kadrowej i w stanie nieczynnym z prawem do uposażenia, otrzymują od tego dnia uposażenie zasadnicze, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne za miesiąc czerwiec 2004 r., zwaloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalonym w ustawie budżetowej na dany rok. Od dnia 1 lipca 2004 r. oficerowi przysługiwało zatem uposażenie należne za czerwiec 2004 r. zwaloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 27 czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu, poza przedstawieniem dotychczasowego postępowania, w tym zarzutów dotyczących postępowania w sprawie o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej, skarżący zarzucił, że zarówno decyzja nr [...] jak i zaskarżona decyzja nr [...] wydane zostały przez osoby nieuprawnione. Podniósł, że ustawodawca nie przewidział w ustawie żadnych uprawnień do wydawania przez Dyrektora Departamentu Kadr i jego Zastępców decyzji za Ministra Obrony Narodowej. Zarzucił, że w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji podano nieprawdę i zastosowano niewłaściwe przepisy prawa. W ocenie skarżącego organy wojskowe były zobligowane do wyznaczenia go na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowe ustalenia. Podniósł, że wysokość uposażenia zasadniczego zawsze jest związana z wykonywaniem przez żołnierza obowiązków służbowych na konkretnym stanowisku służbowym. Okoliczność niewyznaczenia na stanowisko służbowe nie ma wpływu na wysokość należnego oficerowi od dnia 1 lipca 2004 r. uposażenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości organ stwierdził, że decyzje pochodzą od Ministra Obrony Narodowej, a podpisane zostały przez osoby upoważnione przez Ministra na mocy upoważnienia z dnia 28 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. MON z 2008 r. Nr 5, poz. 56). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszystkie naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Trafnie podnosi bowiem skarżący, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. podpisana została przez osobę nieuprawnioną. W postępowaniu administracyjnym, w którym wydawanie decyzji należy do organów administracji publicznej, podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Jedynie upływ 10 lat od jej wydania lub nieodwracalność wywołanych przez nią skutków prawnych – stosownie do art. 156 § 2 kpa- uzasadnia odstąpienie od stwierdzenia nieważności (m.in. wyrok NSA z 7.10.1982 r. sygn. akt II SA 1119/82 ONSA nr 2 z 1982 r., poz.95). Stosownie do art. 104 § 1 kpa wydawanie decyzji administracyjnych należy do organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału (uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych) są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. W związku z tym, że skarżący pozostawał w okresie pełnienia służby w rezerwie kadrowej w bezpośredniej podległości Ministra Obrony Narodowej, ten organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie należnego uposażenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ administracji publicznej może upoważnić, na podstawie art. 268a kpa, pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi a nie sam piastun organu czyli osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art.156 § 1 pkt 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. podpisał A. N. – Zastępca Dyrektora Departamentu Kadr, w zastępstwie Dyrektora, powołując się na upoważnienie udzielone przez Ministra Obrony Narodowej Dyrektorowi Departamentu Kadr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela poglądu organu, że A. N. był uprawniony do podpisania decyzji w imieniu organu. Upoważnienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. MON z 2008 r. Nr 5, poz. 56) udzielone zostało bowiem, na podstawie art. 268a kpa, Dyrektorowi Departamentu Kadr, a nie jego zastępcy. Upoważnienie to uprawnia Dyrektora Departamentu Kadr do wydawania w imieniu Ministra Obrony Narodowej m.in. decyzji w I instancji w sprawach dotyczących żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych dotyczących uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia zasadniczego i innych należności pieniężnych, z wyłączeniem przyznawania nagród pieniężnych (pkt 2 ppkt 3 lit. a-c upoważnienia). Zastępca Dyrektora Departamentu Kadr nie jest zatem osobą upoważnioną do wydawania w imieniu Ministra decyzji administracyjnych. Uprawnienia takiego dla Zastępcy Dyrektora Departamentu Kadr nie można upatrywać również w rozkazie dziennym Dyrektora Departamentu Kadr nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym wymieniony wskazuje, że w związku z wyjazdem służbowym, obowiązki Dyrektora Departamentu Kadr w dniach [...] pełnił będzie A. N. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę rozkaz ten stanowi jedynie informację, który z zastępców kierować będzie Departamentem Kadr podczas nieobecności Dyrektora. Do wykonania tego zadania Dyrektor wyznaczył A. N. Nie oznacza to jednak, że wskazana osoba uprawniona jest do wydawania w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji administracyjnych. Wyznaczenie do pełnienia obowiązków na czas nieobecności nie może być utożsamiane z pełnieniem funkcji Dyrektora Departamentu Kadr. Nawet jeśli w ocenie organu Dyrektor Departamentu Kadr rozkazem dziennym nr [...] scedował na A. N. uprawnienie do wydawania w imieniu Ministra decyzji administracyjnych w I instancji we wskazanych już wyżej sprawach, to stwierdzić należy, że działanie to nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Pracownik, którego organ upoważnił do wydawania w jego imieniu decyzji nie może bowiem uzyskanego uprawnienia przenieść na inne osoby. Z tego względu Sąd stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co powoduje jej nieważność. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego, że również zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej był bowiem uprawniony, na mocy upoważnienia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2007 r., do jej wydania w imieniu organu. Sąd obowiązany był jednak stwierdzić nieważność również zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., gdyż Minister Obrony Narodowej utrzymując w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., dotkniętą nieważnością sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.