II SA/Wa 1215/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie odmowy wydania decyzji stwierdzającej nieważność dotychczas wydanych decyzji emerytalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 14 października 2002 r. J.D. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji emerytalnych wydanych przez Wojskowe Biuro Emerytalne w sprawie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Wskazał, że przyznanie prawa do zaopatrzenia emerytalnego nastąpiło na skutek wprowadzenia w błąd pracowników WBE w [...] przez wydanie przez Komendanta WSOWŁ w [...] zaświadczenia, które zawiera błąd w wysokości uposażenia i innych należności do celów emerytalnych. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. wydaną na podstawie art. 32 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 66 ze zm.) oraz art. 156 § 1 kpa odmówił wydania decyzji stwierdzającej nieważność dotychczas wydanych decyzji emerytalnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawo do emerytury wojskowej zostało ustalone J.D. w oparciu o zaświadczenie z dnia [...] marca 1991 r. o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego. Ponadto wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności zgłoszony w dniu 14 października 2002 r. został złożony w stanie prawnym, gdy żaden przepis wojskowej ustawy emerytalnej nie dawał podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Możliwość taka zaistniała, w ściśle określonych przypadkach, dopiero od 30 lipca 2005 r., tj. po zmianie treści art. 32 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Od powyższej decyzji J.D. wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego – Sądu Ubezpieczeń Społecznych, który postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt [...] , odrzucił odwołanie. Wskutek wniesionego zażalenia Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz w związku z postanowieniem Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania J.D., umorzył postępowanie w przedmiocie odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że nie podziela poglądu Sądu, aby był właściwy w niniejszej sprawie, bowiem - w ocenie organu - w sprawie właściwym do rozpoznania odwołania jest sąd powszechny. Wskazał, że sąd apelacyjny przy rozstrzyganiu zażalenia pominął fakt, iż w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II UZP 3/10, na którą się powołał w uzasadnieniu swojego postanowienia, ustalono sposób postępowania w przypadku gdyby sąd administracyjny uznał się za niewłaściwy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wojskowego organu emerytalnego. Zdaniem organu, w uchwale tej stwierdzono, że od decyzji wojskowego organu emerytalnego odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji takiego organu służy odwołanie do sądu administracyjnego, zaś sąd powszechny - sąd ubezpieczeń społecznych, uzyskuje właściwość rzeczową w takich sprawach na zasadach ogólnych, a więc sytuacji gdy poprzednio sąd administracyjny uznał swą niewłaściwość. Natomiast J.D. w odwołaniu podkreślał, iż dotychczasowe rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, zapadłe w sprawie skorygowania jego zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego z dnia [...] marca 1991 r., były negatywne dla niego i sądy administracyjne wskazywały mu na brak swojej właściwości w przedmiocie prowadzonego sporu. Ponadto organ podniósł, że posiadane akta administracyjne i emerytalne wskazują, iż podnoszone kwestie dotyczące daty zwolnienia J.D. z zawodowej służby wojskowej oraz uposażenia, były przedmiotem wielokrotnego rozpatrywania zarówno przez sądy powszechne i sądy administracyjne, które nie stwierdziły nieprawidłowości w tym zakresie. Podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, a sprawy z zakresu prawa cywilnego, ubezpieczeń społecznych i prawa pracy tylko wtedy, gdy zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego przepisem ustawy. W tym konkretnym przypadku sprawa przyznania uprawnień do świadczenia emerytalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Minister Obrony Narodowej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. I UZP 3/10, która stwierdziła, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, uznał, że postępowanie z odwołania J.D. stało się bezprzedmiotowe, gdyż Minister Obrony Narodowej nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy. Organem uprawnionym jest Dyrektor WBE w [...] oraz następnie sądy powszechne. Zdaniem organu II instancji, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, a w przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu. Powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi J.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie: 1. art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, gdyż uniemożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem nie wydano ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia 14 października 2002 r.; 3. art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 127 § 2 kpa, poprzez niezapewnienie skarżącemu prawa do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu - organ II instancji uchylił się od rozpatrzenia istoty sprawy; 4. postanowienia Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. akt [...] , poprzez jego niewykonanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. W rozpoznawanej sprawie organ, umarzając postępowanie odwoławcze stwierdził, że powyższe postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem Minister Obrony Narodowej nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy. Wskazał, że sprawa przyznania uprawnień do świadczenia emerytalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez Dyrektora WBE w [...] , od której odwołanie rozpatrują sądy powszechne. Wskazał też, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, a w przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu. Stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 180 § 1 i 2 kpa, sprawy wynikające z przepisów o zapatrzeniach emerytalnych i rentownych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy odrębne, dotyczące ubezpieczeń, ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Z kolei zgodnie z art. 181 kpa, organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi w tym przypadku są przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kpc (ust. 4). Oznacza to zatem, że decyzje wojskowego organu emerytalnego nie są poddawane kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 127 i następnych kpa, a organ ten, wydając swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji, orzeka w pierwszej i ostatniej instancji administracyjnej. Wynika z tego, że w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości świadczenia na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalno – rentowym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin nie orzeka organ drugiej instancji administracyjnej, bowiem kontrola decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybie odwoławczym, na mocy wskazanych wyżej przepisów, została poddana reżimowi procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego. Sprawa taka nie ma zatem charakteru sprawy administracyjnej, lecz na etapie odwoławczym staje się sprawą cywilną. Oznacza to również, że nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o weryfikację decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami kpa. Stosownie zaś do art. 32 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach ustawy – kpa. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych procedury administracyjnej wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. W myśl art. 32 ust. 2 ww. ustawy, organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest wojskowy organ emerytalny. Artykuł 3 ust. 1 pkt 13 wyjaśnia, że wojskowym organem emerytalnym jest organ emerytalny właściwy w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, określony przez Ministra Obrony Narodowej. Jednak Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym, w rozumieniu powyższych norm. W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego i jest to jedyny wojskowy organ emerytalny. Oznacza to, że organem właściwym także w sprawach weryfikacji decyzji wojskowego organu emerytalnego w trybach nadzwyczajnych, regulowanych przepisami kpa, jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, właściwy według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do zaopatrzenia emerytalnego. Wskazując na właściwość dyrektora wojskowego biura emerytalnego w kwestii zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej, ustawodawca niewątpliwie nawiązuje do trybu zwykłego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie właściwości organu, pozostawiając jedynie treść rozstrzygnięcia zasadom kpa, co świadczy także o tym – wobec braku regulacji szczególnej w cyt. art. 32 ust. 2 przedmiotowej ustawy – że również w zakresie odwołania od decyzji podjętej wskutek zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej zastosowanie ma zasada wynikająca z reguł ogólnych (art. 31 ust. 4 ww. ustawy), związanych z przedmiotem sprawy. Zatem to przedmiot sprawy determinuje tryb odwoławczy, który w tym przypadku jest trybem regulowanym przepisami procedury cywilnej, co wskazuje na właściwość sądu powszechnego również w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Tak więc, decyzja dyrektora wojskowego biura emerytalnego w przedmiocie zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej podlega odwołaniu do sądu powszechnego, co wyklucza właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt I UZP 3/10 (publ. OSNP 2011/17-18/23, LEX nr 73818). O braku kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach świadczy także treść art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, który statuuje, że jeżeli przepisy kpa przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wojskowy organ emerytalny w tych przypadkach wydaje decyzję. Gdyby ustawodawcy chodziło o nadanie tym sprawom charakteru administracyjnego (ze skargą do sądu administracyjnego włącznie), z pewnością nie byłaby konieczna zamiana formy rozstrzygnięcia (z postanowienia na decyzję), o której mowa w cyt. przepisie, gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje m. in. także postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Jednak zamiana formy rozstrzygnięcia jest w istocie uzasadniona, gdyż kontrola sądu powszechnego obejmuje jedynie decyzje wojskowego organu emerytalnego, nie zaś postanowienia. Tak więc Minister Obrony Narodowej – co do zasady – ma rację, twierdząc, że nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy. Przypomnieć jednak należy, w sprawie niniejszej Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] Wydział [...] , postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. o sygn. akt [...] uchylił postanowienie Sądu Okręgowego - Sadu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] maja 2010 r. o sygn. akt [...] , odrzucające odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji stwierdzającej nieważność dotychczas wydanych decyzji emerytalnych i sprawę przekazał do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej, który został tym orzeczeniem związany, wskutek czego sprawa "uzyskała" przymiot sprawy administracyjnej. W myśl bowiem art. 66 § 4 kpa organ nie może zwrócić podania (w tym wypadku odwołania) z tej przyczyny, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W takim przypadku pomimo dokonania przez organ administracji publicznej wykładni przepisów prawa wyznaczających właściwość organów w sprawie, organ jest związany postanowieniem sądu i musi sprawę załatwić. Wynika to nie tylko z regulacji zawartej w art. 66 § 4 kpa, ale jest to również konsekwencją treści przepisu art. 365 § 1 k.p.c. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 kpa, który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie zaś postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa jest zasadniczo możliwe w dwóch sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie oraz gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Bez wątpienia żadna z ww. przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie, skarżący jest niewątpliwie stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dotychczas wydanych decyzji emerytalnych, a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za wadliwe, jako naruszające przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Bezpodstawne zatem umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie w ten sposób skarżącego możliwości obrony praw stanowi naruszenie prawa, szczególnie zaś w sytuacji gdy sąd powszechny uznał się niewłaściwym do rozpoznania odwołania skarżącego i przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej. Skarżący został pozbawiony prawa do rozpatrzenia jego żądania w postępowaniu administracyjnym i możliwości obrony swoich praw. Naruszenie zaś powołanych przepisów postępowania należy uznać za istotne, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Minister Obrony Narodowej będzie obowiązany merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.