II SA/Wa 1216/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS) postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania (pozwu) J. G. z dnia 21 września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby złożonym w związku z pisemną propozycją Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. określającą nowe warunki zatrudnienia. W toku postępowania organ ustalił, że J. G. [...] września 2017 r. wniósł do Sądu Rejonowego [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pozew przeciwko Izbie Administracji Skarbowej [...] o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia. Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] uznał się niewłaściwym rzeczowo i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi KAS. Sąd Okręgowy [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...] oddalił zażalenie Izby Administracji Skarbowej [...] na wskazane wyżej postanowienie. W ocenie Szefa KAS, zagadnienie stanowiące przedmiot odwołania (pozwu) z dnia [...] września 2017 r. nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ z przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, a następnie jej przyjęcia bądź też odmowy przyjęcia, nie dochodzi do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, lecz jego stosunek służbowy odpowiednio albo przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, albo wygasa z mocy prawa. Organ zaznaczył, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź, obowiązków wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. J. G. miał możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jego woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki, lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Złożonej funkcjonariuszowi propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej i niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Podkreślił, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia powinna być rozstrzygana w takim trybie. Z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie wynika prawny nakaz postępowania adresata tej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana propozycja ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podejmowaniu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja", jako sugestii, petycji, oferty sugeruje, że nie jest to nic wiążącego nic, do czego adresat propozycji byłby zobowiązany. Skoro zatem kwestii związanych z procesem składania propozycji zatrudnienia uregulowanym w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tej ustawy nie mającą zastosowania w niniejszej sprawie, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, nie można również wnieść odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest, zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Organ odwoławczy, uznając, że odwołanie (nazwane pozwem) J.G. od otrzymanej propozycji zatrudnienia jest niedopuszczalne wydał w tym przedmiocie w dniu [...] maja 2018 r. postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a. J.G. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą ją propozycją nowych warunków zatrudnienia i zobowiązanie organu do złożeniu mu propozycji pełnienia służby ze skutkiem wstecznym od dnia [...] czerwca 2017 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 104 § 1 K.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, że: a) zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania (nazwanego pozwem) nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy K.p.a., b) postępowanie nie ma charakteru administracyjnego, a jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, do których nie mają zastosowania przepisy K.p.a., c) złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1, art., 9, art. 10 i art. 107 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, niezapewnieniu mu czynnego udziału w postępowaniu, wydaniu decyzji z naruszeniem rygorów przewidzianych przez ustawodawcę, 3. bezzasadność i bezpodstawność wydania zaskarżonego postanowienia zwłaszcza w świetle braku podstaw prawnych do złożenia mu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (zamiast propozycji służby), skutkujące naruszeniem art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1, art. 179 i art. 180 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek (w szczególności nieuwzględnienie posiadanych przez niego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby), 4. naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP polegające na naruszeniu prawa równego dostępu do służby publicznej, zasady słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymały propozycji pełnienia służby, otrzymały zaś propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę. Skarżący wskazał, że brak było i wciąż jest podstaw prawnych do zmiany istniejącego między nim a organem stosunku administracyjnoprawnego (stosunku służbowego pracownika Służby Celno-Skarbowej) w drodze czynności mającej charakter cywilnoprawny (propozycji zatrudnienia). W ocenie skarżącego propozycja określająca warunki zatrudnienia spełnia minimalne wymogi decyzji administracyjnej, tj. wskazano organ ją wydający, adresata, rozstrzygnięcie oraz została podpisana przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć w imieniu organu. Wbrew twierdzeniom Szefa KAS uważa, że złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia ma bardzo szerokie oddziaływanie na jego prawa i obowiązki. Rozstrzygnięcie o zmianie formy zatrudnienia z mianowania na umowę o pracę pozbawiło go dotychczasowej ochrony, skutkując obniżeniem wynagrodzenia, pozbawieniem uprawnienia do dodatkowego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 10 dni, przerwanie kariery zawodowej oraz konieczność niezwłocznego przystosowania się do nowych warunków (pomimo pełnienia służby przez ponad 20 lat), a tym samym zdeprecjonowało akt mianowania. Zdaniem skarżącego, przepis art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i użyty zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. W związku z tym sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymała propozycję służby jest niezgodna z konstytucyjną zasadą równości. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302); zwanej dalej P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przekazanie Szefowi KAS do rozpoznania i rozstrzygnięcia, przez sąd powszechny odwołania skarżącego – pozwu z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu administracji do rozpatrzenia tego odwołania. Podkreślić należy, że postanowienie o przekazaniu sprawy sądy powszechne dokonują bez badania zasadności roszczenia. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia istotne jest ustalenie czy przedłożenie skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a ponadto czy ta propozycja jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze. Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w administracyjnym prawie materialnym dotyczącym KAS, a zwłaszcza w preambule ustawy o KAS, określającej cele tej regulacji prawnej oraz w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Mocą ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o KAS w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – KAS, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W rozumieniu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że zniesiono m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy KAS określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym należy wskazać, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Zatem powyższe przepisy mają charakter lex specialis, co do doboru kadr nowej administracji skarbowej. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Przepisy te nie wskazują możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 ustawy, który przewiduje, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy K.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem analiza przepisów prawa materialnego nie przewiduje możliwości odwołania od propozycji służby/pracy, jak również od braku złożenia przez organ którejkolwiek z tych propozycji. Takie stanowisko potwierdza również aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. I OSK 1556/18), w którym przyjęto, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 maja 2018 r., sygn. I OZ 468/18 oraz WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 października 2017 r., sygn. II SA/Wa 1382/17. Zatem w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 K.p.c.), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dlatego organ był zobligowany wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Reasumując, skoro wszystkie zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego okazały się chybione oraz brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić o uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.