II SA/Wa 1218/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Janusz Walawski, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] przyznającą [...] Straży Granicznej P. S. pomoc finansową w kwocie 16.260,00 zł na uzyskanie domu jednorodzinnego w miejscowości [...]. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2007 r., sprostowaną postanowieniem tego Komendanta z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], przyznał [...] P. S. pomoc finansową w kwocie 16.260,00 zł na uzyskanie domu jednorodzinnego w miejscowości [...]. Komendant Główny Straży Granicznej pismem z dnia 23 grudnia 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 96, poz. 617 ze zm.), Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. przyznającą [...] P.S. pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy podniósł, iż świadczenie pieniężne w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu rodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, przysługuje funkcjonariuszowi jeżeli, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o SG, nie otrzymał on lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Z ww. rozporządzenia wynikają szczegółowe warunki przyznawania pomocy finansowej, zgodnie z którymi, przedmiotowe świadczenie przyznawane jest jednorazowo na wniosek funkcjonariusza w sytuacji, gdy spełnia on warunki do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych w zakresie posiadania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego. Wymienioną przesłankę należy zatem uwzględnić również w kontekście oceny czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie takiej osoby do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W konsekwencji należy przyjąć, że nie przyznaje się jej funkcjonariuszowi dysponującemu prawem do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych wskazanych w art. 99 ustawy o SG. Zgodnie z art. 99 ust. 2 tej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W związku z powyższym, dla ustalenia czy odwołujący się posiadał prawo do uzyskania pomocy finansowej konieczne jest rozstrzygnięcie, czy w dacie złożenia przez niego wniosku w sprawie jej przyznania, przysługiwało mu uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że [...] P. S. jest funkcjonariuszem [...] Oddziału SG i od dnia 5 listopada 1995 r. pozostaje w służbie stałej. Do dnia 15 sierpnia 2007 r. funkcjonariusz pełnił służbę w [...], a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Komendanta [...] Oddziału SG został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w [...]. W czasie pełnienia służby w [...], P. S. realizował budowę domu jednorodzinnego w miejscowości M., tj. w miejscowości dalszej względem miejscowości, w której znajduje się ww. placówka. W dniu 20 lutego 2007 r., funkcjonariusz powiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w N. o zakończeniu prowadzonej przez siebie budowy domu, a w dniu 9 marca 2007 r. organ Nadzoru Budowlanego w N. nie wniósł sprzeciwu w sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu. W związku z okolicznością, że N. jest miejscowością pobliską względem miejscowości M., w dniu 3 września 2007 r. funkcjonariusz złożył wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w wymienionej miejscowości. Komendant [...] Oddziału SG decyzją z dnia [...] września 2007 r. przyznał funkcjonariuszowi przedmiotowe świadczenie. Jednakże z dniem przejścia do dalszego pełnienia służby w [...], P. S. nie dysponował prawem do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z posiadaniem domu jednorodzinnego zabezpieczającego jego potrzeby mieszkaniowe, zgodnego z przysługującymi mu normami zaludnienia. Tym samym nie powstało jego uprawnienie do zastępczej formy realizacji tego prawa w postaci pomocy finansowej. Pomoc ta bowiem przysługuje tylko temu wnioskodawcy, który nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i nie uzyskał lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Komendant [...] oddziału SG, przyznając P. S. pomoc finansową, doprowadził do sytuacji w której uzyskał on świadczenie nienależne. W okresie zamieszkiwania w miejscowości niepobliskiej funkcjonariusz otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Przedmiotowe uprawnienie zostało mu cofnięte decyzją organu I instancji z dniem przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w N. Ponieważ zaś po wydaniu tej decyzji ten sam organ przyznał funkcjonariuszowi pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, który już w rzeczywistości posiadał, doprowadziło to do sytuacji, w której doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa wywołującego niemożliwe do zaakceptowania, z punktu widzenia przepisów ustawy o SG, skutki prawne. P. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta Głównego SG z dnia [...] lutego 2009 r. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania nadzorczego strona podniosła, iż to na organie, który przyznał pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego spoczywał obowiązek ustalenia stanu faktycznego w sprawie i w związku z tym funkcjonariusz nie może ponosić odpowiedzialności za błąd, którego w tej materii dopuścił się organ I instancji. Ponadto, zdaniem odwołującego się, wykazane przez organ nadzorczy naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego. Komendant Główny SG decyzją z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 617 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, że skoro w dacie przeniesienia służbowego, funkcjonariusz posiadał w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny to z dniem przejścia do dalszego pełnienia służby w N., nie przysługiwało mu prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Sam fakt posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości pobliskiej domu jednorodzinnego uniemożliwił przyznanie mu pomocy finansowej na jego uzyskanie. Odnosząc się do zarzutów wniosku odwoławczego organ nadzorczy stwierdził, iż w świetle art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, co w praktyce oznacza, że organy nadrzędne sprawują nadzór nad przestrzeganiem prawa przez organy niższego stopnia. Organ II instancji dokonując nadzoru jest uprawniony do wszczęcia postępowania w razie stwierdzenia określonego naruszenia prawa. Odnosząc się do podjętej we wniosku kwestii definiowania pojęcia rażącego naruszenia prawa Komendant Główny SG stwierdził, że decyzją wydaną z rażącym naruszeniem przepisów jest każda decyzja, której rozstrzygnięcie jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości w danej materii przepisem prawa, a w przedmiotowej sprawie są to art. 92, art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy o SG. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2009 r. z powodu jej wydania z naruszeniem art. 92, art. 98 i art. 99 ustawy o SG oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. Z podanych powodów wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu skargi funkcjonariusz podniósł, iż nie zgadza się z treścią wydanej decyzji ani z jej uzasadnieniem. Nie może on bowiem ponosić konsekwencji nieprawidłowo wydanej decyzji przyznającej pomoc materialną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Przyznana kwota została przez skarżącego w całości wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem i nie jestem już on wzbogacony z tego tytułu. Składając wniosek o przyznanie świadczenia skarżący dopełnił wszelkich formalności, niczego nie zataił ani nie przekłamał, tym samym nie przyczynił się do wydania decyzji jak to wskazał komendant "z rażącym naruszeniem prawa". Kwota przyznanej pomocy jest duża i nie jest możliwy jej zwrot bez uszczerbku dla utrzymania skarżącego i jego rodziny. W ocenie skarżącego to na organie wydającym decyzję o przyznaniu pomocy finansowej ciążył obowiązek weryfikacji przedłożonych przez niego wraz z wnioskiem dokumentów, obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji oraz obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów prawa. Nie może on zatem ponosić konsekwencji nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa przez organ je stosujący. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Na wstępie należy ponieść, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W niniejszej sprawie Komendant Główny SG zasadnie stwierdził, iż decyzja Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] września 2007 r. przyznająca skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 892 ze zm. – obowiązującego w dacie wydania objętej kontrolą nadzorczą decyzji). Zgodnie z art. 92 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W świetle art. 98 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis art. 99 pkt 2 ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Konsekwencję powyższych regulacji ustawowych stanowi przepis § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia wykonawczego, który stwierdza, że pomocy finansowej nie przyznaje się funkcjonariuszowi, który nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 99 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Instytucje zaspakajania funkcjonariuszowi SG potrzeb mieszkaniowych szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjne w podjętej w składzie 7 osobowym uchwale z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 stwierdzając, iż z prawem do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o SG, wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy SG, w szczególności chodzi tu o przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, art. 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy). Oznacza to, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako: albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo zastępczo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, m.in. równoważnika pieniężnego (a zatem i pomocy finansowej – stwierdzenie własne). Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu (co wymaga podkreślenia – wtrącenie własne), to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa. W związku z powyższym stwierdzić należy, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem kompensacyjnym i jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu, stanowi surogat zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza. W powyższej uchwale NSA podniósł, cyt.: "Funkcjonariuszowi nie przyznaje się (...) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (...)". Ta sama zasada dotyczy także pomocy finansowej jako świadczenia pochodnego od uprawnienia podstawowego z art. 92 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 9 marcu 2007 r. uzyskał prawo użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w M. [...] o pow. użytkowej 136,90 m2. Wskazany dom jednorodzinny zapewniał odpowiednie wymagania powierzchniowe czteroosobowej rodziny funkcjonariusza. Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w [...] w N., tj. miejscowości pobliskiej, w rozumieniu art. 92 ust. 3 ustawy o SG, w stosunku do miejscowości M. W dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - 3 września 2007 r. - skarżący miał już zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe na potrzeby pełnienia służby w N. W tym miejscu warto powołać tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 215/06 (publik. LEX nr 291455), iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz sam zapewnił sobie prawo do lokalu, spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 92 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, należy oceniać na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się pomoc finansowa, o którą ubiega się funkcjonariusz. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarżący w czasie gdy ubiegał się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie był już uprawniony do uzyskania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej na podstawie decyzji administracyjnej. W zaistniałym stanie faktycznym, przyznaniu pomocy finansowej skarżącemu sprzeciwiał się wprost przepis § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia jak i przepisy ustawowe - art. 92, art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy o SG. Naruszone decyzją Komendanta Oddziału [...] SG z dnia [...] września 2007 r. ww. przepisy prawa materialnego nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a zatem organ nadzorczy zasadnie uznał, iż naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.