II SA/Wa 1218/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spraw.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "K.p.a." w związku z art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania M. G. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: M. G. pełni służbę w Policji od dnia [...] grudnia 2005 r., policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] grudnia 2008 r. Na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., przyznającej od dnia [...] stycznia 2009 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, policjant pobierał przedmiotowe świadczenie w wysokości stawki przewidzianej dla policjanta nieposiadającego członków rodziny, do dnia [...] sierpnia 2011 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. policjant złożył w KPP w W. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w ½ części, położonego w W. przy ul. [...], tj. w miejscowości pełnienia służby policjanta. Do wniosku dołączył odpis zwykły księgi wieczystej - stan na dzień [...] lutego 2013 r., kopię aktu notarialnego - umowy sprzedaży Rep. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., oświadczenie z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczące powierzchni pokoi przedmiotowego domu, kopię decyzji w sprawie wymiaru podatku. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w W., powołując w podstawie prawnej art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1, § 2, § 3 ust. 1 i 2 pkt 2, § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, orzekł o odmowie przyznania M. G. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uzyskany w drodze kupna dom jednorodzinny w W. nie jest wyłączną własnością policjanta, gdyż stanowi współwłasność w ½ części policjanta z osobami obcymi (przyszłymi teściami), co nie gwarantuje policjantowi wyłącznego prawa własności do uzyskanego domu jednorodzinnego i skutkuje brakiem podstaw prawnych do przyznania pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wskazał, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i niezgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie przyznawania pomocy finansowej dla policjanta na uzyskanie domu. Podniósł, iż w chwili przekazania do KPP w W. informacji o nabyciu przez niego nieruchomości, niezwłocznie - w dniu [...] sierpnia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w W. podjął decyzję o cofnięciu mu z dniem [...] sierpnia 2011 r. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Brak jest zatem konsekwencji w działaniu organu wydającego zaskarżoną decyzję, ponieważ równoważnik pieniężny został mu faktycznie odebrany na podstawie tych samych przesłanek, na podstawie których nie przyznano mu pomocy finansowej na uzyskanie domu. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję powołaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, iż stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Wskazał, iż przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z powyższego wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów określają zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość. Przepis § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wymienia, w zależności od celu pomocy finansowej, dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jakie należy dołączyć do wniosku w sprawie przyznania pomocy. Tym samym zawęża wyłącznie do osoby policjanta lub jego małżonka krąg osób, których starania o uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mogą być sfinansowane z udziałem pomocy finansowej z budżetu Policji. Organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie funkcjonariusz dokonał, na podstawie tytułu prawnego, nabycia domu w W. przy ul. [...] w ½ części - bez wyodrębnienia na współwłasność z innymi osobami, a zatem nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej. Nie uzyskał bowiem na wyłączną własność samodzielnego lokalu mieszkalnego lub domu w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przyznanie pomocy finansowej w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym jest niezasadne, bowiem byłoby dofinansowaniem uzyskania domu (jego części) dla osób trzecich. Końcowo organ odwoławczy zauważył, iż podniesiony w odwołaniu zarzut co do niekonsekwencji organu I instancji w zakresie orzekania w przedmiocie cofnięcia prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie znajduje uzasadnienia, gdyż kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Wydana w tej sprawie decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. G. podniósł, iż ww. decyzja jest dla niego krzywdząca oraz niezgodna z przepisami prawa obowiązującymi w zakresie przyznawania pomocy finansowej funkcjonariuszom Policji. Wskazał, iż nabywając dom w W. przy ul. [...] w ½ części z przyszłymi teściami nie miał zamiaru zwracać się o uzyskanie pomocy finansowej na zakup domu dla osób trzecich - jak podnosi organ II instancji. Przeciwnie, osoby trzecie okazały wobec niego zaufanie i zgodziły się na udzielenie mu wsparcia. Skarżący zaznaczył, iż przedmiotowy dom został nabyty poprzez zaciągniecie kredytu hipotecznego z [...]-letnim okresem spłaty, gdzie rata miesięczna wynosi ok. [...] zł. Również w umowie kredytowej skarżący występuje jako współwłaściciel i miesięcznie przekazuje ze swoich poborów połowę wysokości raty. Z oczywistych względów sam nie byłby w stanie nabyć tej nieruchomości. Podniósł, iż jego dążeniem było i jest założenie rodziny i zamieszkanie w zakupionym domu, z tego względu dofinansowanie jest mu należne. Zaznaczył, iż niezwłocznie po zakupieniu domu poinformował o tym fakcie KPP w W. Organ wydał decyzję o cofnięciu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wówczas nie było istotnym dla organu, czy skarżący nabył lokal sam, czy we współwłasności. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga M. G. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby. Jako przyczynę odmowy przedmiotowego świadczenia organ wskazał okoliczność nabycia przez skarżącego ww. domu na współwłasność (w ½ części) z osobami niebędącymi członkami rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ww. ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, którymi są: - przydział policjantowi lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy), - przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy), - przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny za brak lokalu albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydzielenie lokalu, a dopiero, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje m.in. pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą prawną na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie policjant w służbie stałej. To on jest podmiotem uprawnień wynikających z wyżej wskazanych przepisów prawa, natomiast wskazani w art. 89 ustawy o Policji członkowie rodziny policjanta uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu, jak też wysokości równoważnika lub pomocy finansowej. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na wyłączną własność uprawnionego - policjanta w służbie stałej. Istotny jest cel powołanych uregulowań prawnych dotyczących pomocy finansowej, polegający na przeznaczeniu przez uprawnionego policjanta uzyskanych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a w razie posiadania rodziny, także potrzeb członków rodziny wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy o Policji. Takie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych może nastąpić również poprzez uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (domu jednorodzinnego) także na współwłasność z inną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 41/10, publ.: LEX nr 667263). Nie ma więc podstaw do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia w przypadku zakupu lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na zasadach współwłasności z osobami nienależącymi, w myśl art. 89 ustawy o Policji - do osób uwzględnianych przy przydziale lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) i w konsekwencji przy udzieleniu pomocy finansowej na uzyskanie tego lokalu (domu jednorodzinnego). Cytowane wyżej przepisy nie uzależniają bowiem przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego od tego, aby wnioskodawca był wyłącznym właścicielem nieruchomości, na której uzyskanie ubiega się o przyznanie pomocy. Nie ma więc podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w razie nabycia nieruchomości na zasadzie współwłasności w częściach ułamkowych. Nie uzasadnia poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji argumentacja organu Policji, według której przyznanie przedmiotowej pomocy w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych uzyskania domu również dla osób trzecich, niezwiązanych z Policją. Podkreślenia wymaga, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje w razie zaistnienia warunków określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem - jak stanowi ten przepis - wyłącznie policjantowi. To policjant jest adresatem tej pomocy. Nawet wtedy, gdy policjant posiada rodzinę, uwzględnia się członków rodziny wymienionych w art. 89 ww. ustawy - tylko do określenia wysokości tej pomocy, a nie do oceny, czy ta pomoc w ogóle przysługuje. Natomiast osoby trzecie - niewymienione w art. 89 ustawy - będące współwłaścicielami nieruchomości nabywanej przez policjanta na zasadzie współwłasności w częściach ułamkowych - w ogóle nie mogą być uwzględnione przy określaniu wysokości przedmiotowej pomocy finansowej. Wobec powyższego bezpodstawne jest stanowisko, że przyznanie przedmiotowej pomocy w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych stanowiłoby finansowanie osób trzecich. W świetle powyższego stwierdzić należy, że nabycie przez M. G. domu jednorodzinnego na współwłasność z M. i W. K., niebędącymi członkami rodziny (art. 89 ustawy o Policji), nie pozbawia skarżącego, będącego policjantem w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przedmiotowa pomoc finansowa ma charakter podmiotowy rozumiany jako uprawnienie policjanta w służbie stałej, spełniającego poza tym określone ustawą o Policji przesłanki. Wbrew stanowisku organu nie jest ona natomiast związana z lokalem mieszkalnym (domem), by można było nadać jej charakter przedmiotowy. Dodatkowo należy wskazać, iż M. G. po skorzystaniu z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji, zgodnie z przepisem art. 95 ust. 1 ww. ustawy, zostanie wyeliminowany z kręgu osób, którym mogłoby przysługiwać prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Zatem właśnie poprzez pomoc finansową zostanie zrealizowany cel przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, czyli zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. W konsekwencji zarówno zaskarżoną decyzję, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, jako wydane w oparciu o błędną wykładnię przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organy Policji uwzględnią dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, na podstawie art. 152 P.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji.