II SA/Wa 41/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Sławomir Fularski Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskany lokal mieszkalny 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r., 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 94 ust. 1 i ust. 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 2, § 3, § 3a ust. 1 pkt 4 i § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmawiającą wyżej wymienionej przyznania pomocy finansowej na uzyskany lokal mieszkalny. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny sprawy. M.P. od dnia [...] maja 1999 r. pełni służbę w Policji i obecnie jest funkcjonariuszem Komendy Rejonowej Policji [...], w służbie stałej od dnia [...] maja 2002 r. Wyżej wymieniona wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. wystąpiła do Komendanta Rejonowego Policji [...] o przyznanie pomocy finansowej na uzyskany lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość, załączając do wniosku umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego [...] z dnia [...] września 2007 r., która potwierdza nabycie przez nią, na współwłasność w udziałach wynoszących po połowie z P.M. (osobą obcą) lokalu mieszkalnego, położonego w W. (dzielnica [...]) przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] odmówił M.P. przyznania pomocy finansowej na uzyskany lokal mieszkalny, wskazując, iż przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie przewiduje możliwości przyznania tego świadczenia na rzecz funkcjonariusza uzyskującego lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość na zasadach współwłasności z osobą obcą w trybie art. 89 tej ustawy. Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że ustawowe prawo policjanta do lokalu mieszkalnego określone zostało w art. 88 ustawy o Policji, zgodnie z którym, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności przydział lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Podkreślił, że M.P. jest policjantką i posiada samoistne ustawowe prawo do pomocy finansowej, ale gdy uzyskanie lokalu mieszkalnego nastąpiło na współwłasność po ½ części z osobą obcą, to nie można traktować tego faktu jako uzyskanie samodzielnego lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość przez policjanta lecz uzyskanie jedynie udziału ½ do lokalu mieszkalnego. Komendant stwierdził, że istota współwłasności w częściach ułamkowych polega na tym, że własność rzeczy przysługuje wszystkim właścicielom niepodzielnie (art.195 Kc), co znaczy, że żaden z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na swoją wyłączną własność. Każdy ze współwłaścicieli ma "idealną" część niepodzielnej rzeczy, rachunkowy ułamek tej rzeczy określony jako udział współwłaściciela. Ponadto podał, że kolejną przesłanką negatywną do przyznania M.P. pomocy finansowej jest brak podstaw do uznania P.M. za członka jej rodziny, bowiem zgodnie z art. 89 ustawy o Policji, za członka rodziny policjanta, którego uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego lub przy udzielaniu pomocy finansowej, i który pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym uznaje się małżonka. Skoro zatem pomoc finansowa jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego to należy przyjąć, że uzyskany przez niego lokal mieszkalny powinien być lokalem samodzielnym, a więc zajmowanym tylko przez policjanta i członków jego rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Zdaniem organu, przy tego rodzaju współwłasności pomoc finansowa, określona w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie może być przyznana funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli, gdyż pomoc ta może być udzielona tylko na rzecz (lokal), której funkcjonariusz jest właścicielem, a przy współwłasności w częściach ułamkowych przyznanie pomocy, o jakiej mówi powołany przepis, stanowiłby w istocie współfinansowanie ze środków budżetowych również innych osób, które nie są związane z Policją, a w niniejszej sprawie bezspornym jest, że M.P. została współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w W. przy ul. [...], do którego nabyła prawo w udziale po połowie z P.M. - osobą obcą w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.P. zakwestionowała decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Wnosząca skargę podkreśliła, iż nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, że uzyskanie lokalu mieszkalnego we współwłasności po ½ części z osobą obcą, nie stanowi uzyskania przez policjanta samodzielnego lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, powołując się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych (sygn. akt II SA/Bd 448/08, sygn. akt II SA/Wa 1098/07) i orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I SA 719/98, sygn. akt I SA 535/98). Podała, że przepis art. 94 ustawy o Policji wskazuje, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, a zatem nie odnosi się do kwestii współwłasności i określenia ewentualnych udziałów. W ocenie skarżącej uznanie, że pomoc finansowa jej nie przysługuje, gdyż jest jedynie współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, jest niezgodne z intencją ustawodawcy i stanowi dowolną interpretację prawa przez organ Policji. Żaden przepis regulujący przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego nie wyłącza prawa współwłasności, a jedyną "klauzulą wykonalności" jest odrębność nieruchomości. Celem pomocy finansowej jest bowiem zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, zaś w zaskarżonej decyzji organ nie dostrzegł, że jest to prawo podmiotowe, a więc świadczenie przysługujące funkcjonariuszowi Policji, a nie jest to świadczenie przysługujące rzeczy, tj. lokalowi mieszkalnemu. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, którymi są: - przydział policjantowi lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy), - przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy), - przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny za brak lokalu albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydzielenie lokalu, a dopiero, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje m.in. pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą prawną na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie policjant w służbie stałej. To on jest podmiotem uprawnień wynikających z wyżej wskazanych przepisów prawa, natomiast wskazani w art. 89 ustawy o Policji członkowie rodziny policjanta uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu, jak też wysokości równoważnika lub pomocy finansowej. Zarówno przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na wyłączną własność uprawnionego, to jest policjanta w służbie stałej. Istotny jest cel powołanych uregulowań prawnych dotyczących pomocy finansowej, polegający na przeznaczeniu przez uprawnionego policjanta uzyskanych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a w razie posiadania rodziny, także potrzeb członków rodziny wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy o Policji. Takie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych może nastąpić również poprzez uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość także na współwłasność z inną osobą. Nabycie zatem przez M.P. lokalu mieszkalnego na współwłasność z P.M., niebędącym członkiem rodziny (art. 89 ustawy o Policji) nie pozbawia skarżącej, będącej policjantem w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przedmiotowa pomoc finansowa ma, jak słusznie podniosła skarżąca, charakter podmiotowy rozumiany jako uprawnienie policjanta w służbie stałej, spełniającego poza tym określone ustawą o Policji przesłanki. Wbrew stanowisku organu nie jest ona natomiast związana z lokalem mieszkalnym, by można było nadać jej charakter przedmiotowy. Dodatkowo należy wskazać, iż M.P. po skorzystaniu z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji, zgodnie z przepisem art. 95 ust. 1 powołanej ustawy, zostanie wyeliminowana z kręgu osób, którym mogłoby przysługiwać prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Zatem właśnie poprzez pomoc finansową zostanie zrealizowany cel przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, czyli zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej. W konsekwencji zarówno zaskarżoną decyzję, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane w oparciu o błędną wykładnię przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organy Policji powinny mieć na względzie takie rozumienie przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, jakie Sąd orzekający w sprawie przedstawił w swoich rozważaniach. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.