II SA/Wa 1234/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), , Adrianna Siniarska, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska oddala skargę Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]stycznia 2019 r. Komendant Główny Policji zwolnił - na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.) [...]. I.J. z dniem [...]stycznia 2019 r. z zajmowanego stanowiska – [...] Wydziału [...]Biura Spraw Wewnętrznych Policji i z dniem [...] lutego 2019 r. przeniósł ww. z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...]Policji. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pełnomocnik strony, zachowując wyznaczony prawem termin, złożył od ww. rozkazu personalnego za pośrednictwem operatora pocztowego odwołanie, w treści którego wniósł o uchylenie go w całości. Ponadto pełnomocnik strony zarzucił organowi I instancji obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą o Policji, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że poprzednio zajmowane stanowisko [...] Wydziału [...]jest równorzędne stanowisku na które skarżąca została przeniesiona oraz obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) - zwanej dalej Kpa - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, jaka argumentacja zawarta we wniosku Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji zdecydowała o przeniesieniu skarżącej do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji, a także naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 108 § 1 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji spełnia wymagania opatrzenia go rygorem natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik [...]. I.J. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił że Biuro Spraw Wewnętrznych Policji odgrywa szczególną rolę w Policji, realizuje bowiem na obszarze całego kraju zadania w zakresie rozpoznawania, zapobiegania i zwalczania przestępczości popełnianej przez policjantów i pracowników Policji oraz przestępstw popełnianych na szkodę Policji, określonych w art. 296-306 ustawy z dnia 6 czerwca 1996 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1600, z późn. zm.), a także wykrywania i ścigania sprawców tych przestępstw oraz zadania w zakresie zleconym przez Inspektora Nadzoru Wewnętrznego wobec funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej i Służby Ochrony Państwa lub strażaków i pracowników Państwowej Straży Pożarnej zgodnie z art. 5b ust. 1 ustawy o Policji. Podkreślił, ze zakres zadań realizowanych przez policjantów wskazanej jednostki organizacyjnej oraz związane z tym przyznanie im szczególnych uprawnień czyni niezbędnym, aby służbę w tej jednostce pełnili wyłącznie specjalnie wybrani policjanci, którzy muszą pozostawać poza jakimkolwiek podejrzeniem postępowania sprzecznego z zasadami etycznymi. Zwrócił uwagę na to, iż Komendant Biura Spraw Wewnętrznych Policji we wniosku personalnym z dnia [...] stycznia 2019 r., w związku z zaistniałymi okolicznościami, które w Jego ocenie budzą istotne zastrzeżenia co do przestrzegania przez [...]. I.J. zasad etyki zawodowej policjanta, wykluczył możliwość pełnienia dalszej służby ww. funkcjonariusz Policji w strukturach Biura Spraw Wewnętrznych Policji, przede wszystkim ze względu na szczególny charakter realizowanych przez wskazaną Jednostkę Policji zadań. Wskazał, że przeciwko [...]. I.J. wszczęto postępowanie dyscyplinarne i przedstawiono wymienionej zarzut o to, że w dniu [...] stycznia 2019 r., w godzinach od około: 5.55 do 7.51, w W. przy ul. [...], w czasie wolnym od służby, w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, będąc zobowiązana do dbania o społeczny wizerunek Policji Jako formacji, w której służy i podejmowania działań służących budowaniu zaufania do niej, oraz będąc zobowiązana do przestrzegania zasad poprawnego zachowania, w tym w stosunku do innych policjantów oraz poszanowania ich godności, nie przestrzegała zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że podczas policyjnej interwencji dotyczącej awantury, w trakcie której m. in. szarpała się z kobietą i uderzyła Ją ręką, przy czym osoba ta wiedziała, że Jest ona policjantką, wobec interweniujących policjantów zachowywała się arogancko, odnosząc się do nich z pogardą, ze względu na ich niższe stopnie służbowe, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, w związku § 2, § 14 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1 poz. 3). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. wskazał, ze uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Komendant Główny Policji w zaskarżonym rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazał, iż stanowił on realizację wniosku personalnego Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji o przeniesienie [...]. I.J. do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. Przedmiotowy wniosek zaś w sposób wyczerpujący przedstawia okoliczności, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia dotyczące zachowania funkcjonariusza, jakkolwiek w czasie wolnym od służby, to niemniej jednak dyskredytujące wymienioną w kontekście dalszego pełnienia służby w Biurze Spraw Wewnętrznych Policji. Jednocześnie wskazał, że w myśl art, 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Uregulowanie prawne zawarte w cytowanym przepisie nie wskazuje przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji. Tym samym daje to właściwemu przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego. Organy uprawnione do podejmowania decyzji w tym zakresie zostały określone w art. 36 ust. 2 cytowanej ustawy. W rozpatrywanym przypadku właściwym przełożonym jest Komendant Główny Policji. Jednocześnie, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności wynikających z akt przedmiotowej sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcie było uzasadnione. Nadmienił także, że przedmiotowe postępowanie dotyczy tylko kwestii przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Kwestia ewentualnego mianowania na stanowisko służbowe po przeniesieniu do danej Jednostki Policji jest odrębną sprawą administracyjną, rozstrzyganą przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych. W niniejszej sprawie Komendant [...] Policji, na podstawie art. 32 ust. 1 i ai1. 37a pkt I ustawy o Policji, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., po przeniesieniu przez Komendanta Głównego Policji [...] I.J. zaskarżonym rozkazem personalnym, pozostawił funkcjonariusz w swojej dyspozycji. Skargę od powyższej decyzji do tut. Sądu wywiodła I.J. zarzucając organowi - naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z dnia 3 października 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn.zm.) - dalej "kpa", 8 kpa i art. 12 kpa poprzez załatwienie sprawy wbrew przepisom prawa i zasadzie pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu prowadzącego postępowanie, przy pomocy środków prawnych dedykowanych przez Ustawodawcę do rozstrzygania innych stanów faktycznych i prawnych, jak również bez rozważenia, a tym bardziej uwzględnienia słusznego interesu Strony, - naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w postaci wniosku Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji inicjującego postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, w kontekście uznania go za rzeczywiste uzasadnienie dla dokonanej ingerencji w stosunek służby Strony, - naruszenie art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 140 kpa i w zw. z art. 15 kpa oraz art 138 § 2 kpa poprzez zaniechanie przez Organ odwoławczy uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego Organu I Instancji i przekazania sprawę do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy rozkaz ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art 107 § 1 i 3 kpa, a konieczny do wyjaśnienia przez Organ I Instancji zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i zastąpienie braków w zakresie uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnym wyłącznie własnymi ustaleniami w zakresie faktycznej potrzeby zwolnienia Strony z zajmowanego stanowiska. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu podniosła, że poglądy na temat kompetencji, kwalifikacji i okoliczności Skarżącej predestynujących ją do służby w jednostce spraw wewnętrznych lub wykluczających taką możliwość są obojętne na etapie postępowania pierwszo instancyjnego, aktualizują się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Organ II Instancji nie może narzucać Organowi I Instancji w postępowaniu administracyjnym, pomimo stosunku nadrzędności służbowej, własnych poglądów na zagadnienie, gdyż forum, na którym je wyraża podzielając lub nie zgadzając się ze stanowiskiem Organu I Instancji jest decyzja w trybie odwoławczym. Podkreśliła, że postępowanie dyscyplinarne nie zakończyło się, postępowanie karne przeciwko Skarżącej nie zostało w ogóle wszczęte, a nader często zdarza się, że końcowa ocena zachowania obwinionych w postępowaniach dyscyplinarnych w konfrontacji z kontrolą sądowo-administracyjną sprawowaną przez Sądy Administracyjne zostaje poddana zasadniczej krytyce. I to już nawet niezależnie od zawartego w Konstytucji zakazu wyciągania pochopnych wniosków i postponowania obywateli, do czasu prawomocnego orzeczenia, co do winy. Nawet jednak gdyby przyjąć, że osoby, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne tracą, co najmniej na czas tego postępowania, walor nieskazitelności charakteru, to nie okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności zwolnienia 2 zajmowanego stanowiska. Te same okoliczności, które wykluczać miały możliwość dalszego pełnienia obowiązków na stanowisku w Biurze Spraw Wewnętrznych, jak wynika z treści rozkazu w pierwszej instancji, nie stanowiły przeszkody w pełnieniu przez Skarżącą innych obowiązków zawodowych w Policji. Niezależnie od powyższego podniesiono, że obie decyzje wydane w sprawie Skarżącej nie zawierają żadnych rozważań co do kwalifikacji zawodowych Skarżącej, przebiegu jej służby, co wydaje się nieodzowne w celu prawidłowego zidentyfikowania interesu służby, interesu Skarżącej oraz ich wzajemnej relacji. Informacje te pokazują jednoznacznie, że Skarżącą, poza zdarzeniem objętym niezakończonym postępowaniem dyscyplinarnym pełniła służbę wzorowo, stale pogłębiając zakres swoich umiejętności, wykazywała chęć doskonalenia, co znajdowało uznanie kolejnych przełożonych awansami, zawodowej. Nabyte umiejętności z powodzeniem wykorzystywała w pracy "Inwestycja" Policji w Skarżącą została zaprzepaszczona decyzją o przeniesieniu jej do służby pełnionej z reguły przez funkcjonariuszy na początku ich kariery zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz.2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy przy wydawaniu skarżonej decyzji organ poruszał się w granicach prawa. Podstawą prawną badanego rozstrzygnięcia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uczynił przepis art. 36 ustawy o Policji zgodnie z którym policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Sposób sformułowania w/przytoczonej normy prawnej świadczy niezbicie o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją opartą o tzw. uznanie administracyjne. Uznaniowe działania organów nie zostały oczywiście wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże należy mieć na względzie to, że kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia czy odwołania sądy badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal piastować określoną funkcję w danej jednostce organizacyjnej. Pamiętać należy także o tym, że do podjęcia omawianej decyzji uznaniowej, nie jest konieczne udowodnienie wszystkich faktów stanowiących podstawę podjęcia decyzji. Wystarczy potwierdzenie wystąpienia większości zdarzeń będących przyczyną określonego działania przełożonego. Dokonywanie przez przełożonego określonych "ruchów kadrowych" jest zaś kategorią subiektywnej oceny zaistniałych faktów, opartej na konkretnych okolicznościach mogących wywoływać wątpliwości co do celowości pozostawienia danej osoby na określonym stanowisku (vide np. wyroki NSA z 28.02.2007r. sygn. akt I OSK 324/06 czy z 26.01.2012 r. sygn. akt I OSK 921/11). Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż skarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W wyczerpująco sformułowanym uzasadnieniu organ wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Przede wszystkim zwrócił uwagę na wyjątkowy charakter służby w Biurze Spraw Wewnętrznych Policji, oraz zarówno na kwestię toczącego się wobec strony postępowania dyscyplinarnego, jak i kwestę inicjującego postępowanie wniosku kadrowego Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji. Powyższe wyjaśnienia organu uznać zaś należało za wystarczające w realiach prawnych sprawy. Jak to już bowiem wyjaśniono na wstępie niniejszego uzasadnienia, Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do oceny polityki kadrowej prowadzonej przez organ a w szczególności do oceny jej racjonalności. Stąd też, argumenty podnoszone w skardze a dotyczące wysokiego stopnia wyszkolenia i wykształcenia skarżącej, nie mogły wpływać na ocenę dopuszczalności wydania przez organ kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na poprawność skarżonej decyzji nie wpływało także to, że rozstrzygnięcie organu I instancji było uzasadnione w sposób lakoniczny. Przedmiotowe uchybienie zostało bowiem konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Działanie organu II instancji w tym zakresie było zaś ze wszech miar dopuszczalne. Okoliczność uchybienia przez Komendanta Głównego Policji normie art. 107 K.p.a. nie przesądzało bowiem per se o konieczności wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasatoryjnego. Kwintesencją niejako postępowania dwuinstancyjnego jest przecież właśnie możliwość a nawet obowiązek naprawiania przez organ odwoławczy uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji. Analizując skarżoną decyzję zgodzić należało się także z wywodami organu, że w niniejszym postępowaniu nie mogło dojść do naruszenia zasady przenoszenia funkcjonariusza na stanowisko co najmniej równorzędne uprzednio zajmowanemu. Kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji dotyczyło bowiem wyłącznie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce. Powołanym rozkazem personalnym nie wyznaczona zaś skarżącej na konkretne stanowisko służbowe. Stąd zarzut naruszenia obowiązku wyznaczenia na stanowisko równorzędne, jawił się jako pozostający w oderwaniu od przedmiotu sprawy. W realiach prawnych niniejszej sprawy jako pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie należało też uznać zarzut uchybienia zasadzie domniemania niewinności. Skarżone rozstrzygnięcie nie było bowiem wywodzone z faktu potwierdzonego w postępowaniu dyscyplinarnym, naruszenia dyscypliny służbowej przez stronę. Fakt toczenia się takiego postępowania stanowił jedynie asumpt do przeniesienia strony, do pełnienia służby w innej (mniej eksponowanej w hierarchii służby) jednostce. Co do zasady wynik postępowania dyscyplinarnego, na chwilę wydawania rozstrzygnięcia przez organ, nie rzutował na samo rozstrzygnięcie. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób wystarczająco prawidłowy i wyczerpujący zebrał oraz ocenił materiał dowodowy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).