II SA/Wa 1236/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy złożenia dokumentacji na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym oddala skargę Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 51z ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.), zwanej dalej u.n.z.a. w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.z Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 e zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] grudnia 2019 r. w sprawie przejęcia dokumentacji po zlikwidowanej Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] na przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym odmówił złożenia dokumentacji osobowej i płacowej Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. ZUS Oddział w [...] zwrócił się o wydanie decyzji nakazującej złożenie dokumentacji pracowniczej Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] na przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. ZUS wskazał, że dokumentacja ww. spółdzielni, [...] lutego 2018 r., została porzucona w Inspektoracie ZUS w [...]. Kilkanaście pojemników z dokumentami zawierało, jak podał ZUS, akta osobowe, listy płac i pomoce ewidencyjne Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...]. Dokumentacja została przywieziona do ZUS przez R. H. Ponadto ZUS wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 1996 r. ([...]), przechowawcą dokumentów ustanowiono archiwum w [...] przy ul. [...], które było również adresem zamieszkania R. K., Z wniosku wynikało ponadto, że ZUS czynił starania w kierunku zwrotu dokumentacji, jednak R. H. i R. K., odmówili odbioru dokumentacji z ZUS. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych przytoczył art. 51z ust. 1 u.n.z.a. Wskazał, że niezaistnienie którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza wydanie decyzji w sprawie złożenia dokumentacji na przechowanie w archiwum państwowym. Organ podał, że Archiwum Państwowe w [...], wskazane przez Naczelnego Dyrektora AP, przeprowadziło [...] lutego 2020 r, ocenę dokumentacji będącej przedmiotem złożonego wniosku, przechowywanej w ZUS. AP stwierdziło, że warunki przechowywania dokumentacji są nieodpowiednie. Ilość dokumentacji oszacowano na ok. 8 m.b. z lat 1969-1996. Dokumentacja została wytworzona przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w [...] z siedzibą w [...]. Organ stwierdził, że istnieje zagrożenie zniszczenia dokumentacji na skutek niewłaściwych warunków panujących w pomieszczeniu, w którym dokumentacja jest przechowywana. Organ wskazał, że podczas oceny dokumentacji Archiwum ustaliło również szczegółowe okoliczności, w których ZUS wszedł w posiadanie dokumentacji Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...]. W 2018 r. R. H. przywiózł dokumentację ww. spółdzielni do siedziby Inspektoratu ZUS w [...]. Dokumentację miał otrzymać od R. K. który prowadził prywatne archiwum po byłej Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] przy ul. [...] w [...]. Pracownicy ZUS zabezpieczyli dokumentację, pozostawioną na terenie ich placówki. Z przesłanej kopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1996 r. wynika, że ww. spółdzielnia została wykreślona z rejestru spółdzielni ([...]) wobec zakończenia jej likwidacji. Przechowawcą dokumentów ustanowiono archiwum w [...] ul. [...]. Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...] była wpisana do rejestru spółdzielczego, z którego w wyniku zakończenia likwidacji, została wykreślona. Spółdzielnia ta nie figurowała w rejestrze KRS, tym samym nie mogło dojść do jej wykreślenia z tego rejestru. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, że została spełniona przesłanka wykreślenia wytwórcy dokumentacji z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Badając spełnienie trzeciego z warunków wskazanych w art. 51z ust. 1 u.n.z.a., tj. braku podstaw prawnych do przekazania dokumentacji innemu podmiotowi do dalszego przechowywania, ustalono, że dokumentacja Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] została przekazana na dalsze przechowywanie do archiwum w [...]. Powyższe bezspornie wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 1996 r. Od chwili złożenia dokumentacji u przechowawcy, tj. od 1996 r., prawnym dysponentem dokumentacji wytworzonej przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w [...] stał się R. K., prowadzący archiwum po byłej spółdzielni. Na nim więc spoczywał obowiązek właściwego zabezpieczenia przejętej dokumentacji, w szczególności osobowej i płacowej, do końca okresu jej przechowywania. Organ podniósł też, że w chwili ustanowienia archiwum w [...] przechowawcą ksiąg i dokumentów zlikwidowanej spółdzielni, przechowywanie dokumentacji osobowej i płacowej nie było rodzajem działalności gospodarczej regulowanej ani też nie było obwarowane żadnymi wymogami co do formy jej prowadzenia. Wymogi takie wprowadzone zostały dopiero w nowelizacji ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 18 grudnia 2002 r., a następnie art. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808). Oba powołane akty prawne wprowadziły dla dotychczas działających przechowawców termin - do 31 grudnia 2005 r. - na dostosowanie formy prawnej i uzyskanie wymaganego wpisu, a w przypadku nieuzyskania wpisu w tym terminie lub niezłożenia wniosku o wpis (uprzednio: o zezwolenie) - nakazywały zaprzestania wykonywania działalności (art. 19 ustawy zmieniającej i art. 81 przepisów wprowadzających). Zaistnienie tej przesłanki obligowało przedsiębiorcę do przekazania zgromadzonej dokumentacji na dalsze przechowanie podmiotowi uprawnionemu do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przechowywania, zapewniając na ten cel niezbędne środki, a w razie braku tychże - do zwrócenia się do sądu rejestrowego o stwierdzenie niemożności pokrycia kosztów dalszego przechowywania. Organ wskazał, że kwestie postępowania z dokumentacją spółdzielczą reguluje ponadto rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych (Dz. U. Nr 47, poz. 248). Jako podmiot właściwy do przechowywania dokumentacji spółdzielczej po zlikwidowanych spółdzielniach wskazano w wymienionych przepisach związek rewizyjny, w którym była zrzeszona spółdzielnia lub - jeśli takiego związku nie było lub w razie jego likwidacji – Krajową Radę Spółdzielczą. Podał, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, w przypadku postawienia spółdzielni w stan likwidacji, dokumentacja niearchiwalna (a więc także dokumentacja osobowo-płacowa), której okres przechowywania jeszcze nie upłynął, powinna zostać przekazana związkowi rewizyjnemu, w którym spółdzielnia była zrzeszona, a jeżeli takiego związku nie ma lub w razie jego likwidacji. Krajowej Radzie Spółdzielczej. Zasada ta została wzmocniona w związku z treścią art. 51 ab u.n.z.a. Organ wskazał, że przywołany przepis potwierdza, w odniesieniu do dokumentacji osobowej i płacowej, zasady przechowywania dokumentacji wytworzonej przez spółdzielnie, tj. sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 129 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U.z 2020 r. poz. 275 ze zm.) oraz podmioty obowiązane do przejęcia i przechowywania dokumentacji spółdzielni. Organ podał, że Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych, pomimo dwukrotnych wezwań, nie zajął stanowiska w sprawie dokumentacji pozostałej po Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...], w tym czy pozostawała ona zrzeszona w ww. związku. W związku z powyższym w omawianym przypadku istnieje podmiot prawnie obowiązany do przechowywania dokumentacji Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...]. Tym samym należy stwierdzić, że nie został spełniony także trzeci z wymogów ustawowych niezbędnych do wydania decyzji w trybie art. 51z ust. 1 u.n.z.a., nakazującej złożenie dokumentacji pracowniczej we wskazanym archiwum państwowym. Organ stwierdził, że nie zostały łącznie spełnione wszystkie z trzech warunków wskazanych w art. 51z ust. 1 u.n.z.a. Warunki przechowywania dokumentacji w ZUS w dniu przeprowadzenia oceny były nieodpowiednie i zagrażały dokumentacji, jednakże Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...] nie została wykreślona z KRS, a także istnieją podmioty prawnie obowiązane do przechowywania dokumentacji ww. spółdzielni. Spełniony został jeden z trzech warunków, których łączne spełnienie uprawnia do wydania decyzji o zabezpieczeniu dokumentacji przez wskazane archiwum państwowe. Decyzja Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 51z ust. 1 u.n.z.a. przez jego niezastosowanie w sprawie w wyniku błędnego ustalenia, że nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania - art. 51ab u.n.z.a. w związku z § 1 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych (Dz. U. z 1995 r. nr 47 poz. 248) poprzez błędna jego wykładnie polegająca na przyjęciu, że powołane przepisy stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w art. 51z ustawy i jako takie wyłączają jego zastosowanie w przypadku spółdzielni. W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Wskazał też m.in., że skarżący nie jest właścicielem dokumentacji ani prawnym jej dysponentem. W interesie społecznym jest aby poszczególni byli pracownicy Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] mieli zagwarantowany dostęp do informacji zawartych w ich aktach osobowych czy płacowych- co obecnie jest niemożliwe. Pełnomocnik podniósł, że Dokonywana przez organ literalna wykładnia art. 51 z ustawy o archiwach jest sprzeczna z interesem społecznym, indywidualnym obywateli a nade wszystko sprzeczna z celem tej regulacji, która miała zapewnić prawidłowe przechowywanie i dostęp do archiwizowanych dokumentów, przez wskazane prawem okresy, także po zakończeniu działalności przeze jej wytwórców (tak podmioty zarejestrowane w KRS jak i przedsiębiorców ewidencjonowanych w CEIDG- co w dzisiejszym stanie prawnym wyczerpuje katalog prywatnych podmiotów obowiązanych do archiwizacji dokumentów). Jednocześnie regulacje dotyczące ochrony danych osobowych uniemożliwiają w praktyce przetwarzanie danych zawartych w takiej dokumentacji, innym podmiotom. Wskazano, że ponieważ stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest objęty regulacją prawa winien mieć zastosowanie do niego przepis art 51z u.n.z.a. w drodze analogii legis. Pełnomocnik podnosząc, że nie można podzielać stanowiska organu zgodnie z którym przepisy art. 51ab u.n.z.a. i rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z dnia 04.04.1995 r. stanowią lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w art. 51z u.n.z.a. powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn.. akt II SA/Wa 365/20. Pełnomocnik podniósł nadto m.in., że wykładnia art 51z u.n.z.a. winna w większym stopniu uwzględniać cel regulacji, który przyznaje szczególne kompetencje organowi realizując ogólna ideę uzasadniającą utworzenie i gospodarowanie narodowym zasobem archiwalnym obejmującym zarówno państwowy jak i niepaństwowy zasób archiwalny, a nakreślony treścią art. 2 u.n.z.a., zgodnie z którym, narodowy zasób archiwalny służy nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał m.in., że przepis art. 51z ust. 1 u.n.z.a. oparto na konstrukcji uznania administracyjnego, zatem nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do wydania decyzji, ocena konieczności nakazania takich działań należy do organu administracji. Powyższe znajduje również potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1059/08). Organ wskazał, że u.n.z.a. przewiduje szczególny sposób zabezpieczania dokumentacji spółdzielni. W rozdziale 4a u.n.z.a. spółdzielnie i organizacje spółdzielcze zostały wyłączone spod ogólnych zasad postępowania z dokumentacją osobową i płacową zlikwidowanych pracodawców poprzez odrębne uregulowanie kwestii przechowywania wytworzonej przez nie dokumentacji pracowniczej w art. 51ab. Zdaniem organu zgodnie z generalną regulacją art. 51ab u.n.z.a. dokumentacja osobowo-płacowa wytworzona przez zlikwidowaną spółdzielnię powinna zostać zabezpieczona przez podmiot do tego uprawniony, tj. przez związek rewizyjny lub Krajową Radę Spółdzielczą. Brak likwidatora spółdzielni nie może uzasadniać przenoszenia obciążeń związanych z zabezpieczeniem wytworzonej przez nią dokumentacji na podmiot niewskazany w ustawie jako właściwy do przechowywania akt zlikwidowanych spółdzielni i organizacji spółdzielczych. Nie można zatem uznać, że w przypadku dokumentacji Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] brak było podstaw prawnych do przekazania jej innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. W rozpatrywanej sprawie istnieje ponadto podmiot prawnie zobowiązany do zabezpieczenia dokumentacji Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...], wskazany w dniu likwidacji spółdzielni. Z przesłanej kopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1996 r. wynika, że ww. spółdzielnia została wykreślona z rejestru spółdzielni ([...]) wobec zakończenia jej likwidacji. Przechowawcą dokumentów ustanowiono archiwum w [...] ul. [...]. Organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. (sygn. akt I OSK 808/20). Wskazał też, że dokumentacja osobowa i płacowa pracodawców ma określony czas przechowywania, po którym podlega niszczeniu. Nie stanowi zatem co do zasady materiałów archiwalnych i nie wchodzi do narodowego zasobu archiwalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przesłanki określone w art. 51z u.n.z.a. nie zostały łącznie spełnione, a tym samym organ nie miał podstaw do wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. Zgodnie z art. 51z ust. 1 u.n.z.a., Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Trafnie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych stwierdził, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...], której dokumentacja przywieziona została do ZUS (przez wskazaną w decyzji osobę), nie została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Spółdzielnia została wykreślona z rejestru spółdzielni w 1996 r. wobec zakończenia jej likwidacji a przechowawcą dokumentacji Sąd ustanowił Archiwum w [...] ul. [...]. Nie mamy zatem w sprawie do czynienia z dokumentacją należącą do pracodawcy, który przed wykreśleniem z Krajowego Rejestru Sądowego bądź Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, nie zapewnił dalszego przechowywania dokumentów pracowniczych (v. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt I OSK 808/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie została spełniona zatem jedna z przesłanek określonych w art. 51a u.n.z.a. Samo ustalenie przez organ, że istnieje zagrożenia zniszczenia dokumentacji nie stanowi wystarczającej przesłanki do nakazania złożenia dokumentacji osobowo-płacowej Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. Ustalenia tego nie zmienia powoływanie się w skardze przez ZUS Oddział w [...] na interes społeczny w sytuacji, gdy wyznaczony był przechowawca dokumentów zlikwidowanej Spółdzielni. Bezsporne jest bowiem, że kwestia przechowywania dokumentacji zlikwidowanej Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] z siedzibą w [...] została określona jednoznacznie w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1996 r. [...] o wykreśleniu tej spółdzielni z rejestru spółdzielni. Przepis art. 51z ust. 1 u.n.z.a. odnosi się do sytuacji szczególnych, wyjątkowych. Nie stanowi on podstawy do przejęcia do archiwum państwowego dokumentacji spółdzielni rolniczej w sytuacji, gdy przechowawca dokumentacji zlikwidowanej spółdzielni został ustanowiony (jeszcze w 1996 r.). Zaznaczyć należy przy tym, że kwestia działań podmiotu ustanowionego przez Sąd Rejonowy przechowawcą dokumentacji Spółdzielni (Archiwum w [...] ul. [...]) nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. W sprawie niniejszej trafnie nadto organ stwierdził, że przepis art. 51ab u.n.z.a. wskazuje podmioty obowiązane do przechowywania dokumentacji wytworzonej przez zlikwidowane spółdzielnie i organizacje spółdzielcze. Ustawodawca obowiązek przechowywania dokumentacji tych podmiotów nałożył na związki rewizyjne zrzeszające spółdzielnie oraz Krajową Radę Spółdzielczą. Nie jest zasadny tym samym zarzut naruszenia powołanego przepisu w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych. W sprawie niniejszej organ nie miał podstaw, aby nakazać złożenie dokumentacji, o której mowa we wniosku ZUS Oddział w [...], do archiwum państwowego. Ustalenie Naczelnego Dyrektora Archiwum Państwowych wzmacnia treść art. 51z ust. 5 u.n.z.a., zgodnie z którym, koszty przejęcia, zewidencjonowania, przechowania i konserwacji dokumentacji przez archiwa państwowe ponoszą solidarnie osoby zarządzające lub pełniące funkcje organu zarządzającego pracodawcy w dniu jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Przepis art. 51z ust. 1 nie znajduje zastosowania do przechowawcy dokumentacji. Przywołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 365/20 wydany został w odmiennym stanie faktycznym. Wobec trafnego stwierdzenia przez organ, że nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość nakazania złożenia dokumentacji, o której mowa w sprawie, na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym, skarga nie podlegała uwzględnieniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku. ----------------------- 8