II SA/Wa 1242/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej (spr.), , , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu udostępnienia danych osobowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Straży Miejskiej w J. zwrócił się w marcu 2011 r. do P. S.A. z siedzibą w W. o udostępnienie danych osobowych abonenta telefonu komórkowego o numerze [...] w zakresie imienia, nazwiska oraz adresu zamieszkania, w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie o wykroczenie z art. 63a ust. 1 Kodeksu wykroczeń, przeciwko domniemanemu sprawcy, który [...] lutego 2011 r. w J. [...] umieścił w miejscu publicznym, do tego nieprzeznaczonym, ogłoszenie. Jako podstawę prawną wskazał art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. nr 71, poz. 1800 ze zm.), art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 1997 r. nr 123, poz. 779 ze zm.). W odpowiedzi na ww. wniosek P. S.A. w piśmie z [...] kwietnia 2011 r. odmówił udostępnienia żądanych danych osobowych, powołując się na wynikającą z art. 159 ustawy – Prawo telekomunikacyjne tajemnicę telekomunikacyjną. Podniósł, że ścisłe przestrzeganie tajemnicy telekomunikacyjnej jest podyktowane troską o zapewnienie pełnej realizacji konstytucyjnego prawa wolności i ochrony tajemnicy komunikowania się, o czym stanowi art. 49 Konstytucji RP. Ponadto wskazał na treść art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych oraz postanowienia prawa europejskiego. Wobec powyższego Komendant wniósł do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o nakazanie operatorowi telekomunikacyjnemu P. S.A., udostępnienia Komendantowi Straży Miejskiej w J. danych osobowych abonenta telefonu komórkowego o numerze [...], w zakresie imienia, nazwiska oraz adresu zamieszkania ze zbioru danych abonentów operatora telefonicznego. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 12 pkt 2, art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 56 ust. 2 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 133, poz. 848 ze zm.), art. 10a ustawy o strażach gminnych oraz art. 161 ust. 1 w zw. z art. 159 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, nakazał P. S.A. z siedzibą w W. [...], udostępnienie Komendantowi Straży Miejskiej z siedzibą w J. [...], danych osobowych abonenta telefonu komórkowego o numerze [...], użytkowanego w sieci P. S.A. w zakresie jego imienia, nazwiska oraz adresu zamieszkania. W uzasadnieniu podał, iż w oparciu o pisemne wyjaśnienia podmiotu ustalił, że przetwarza on dane osobowe użytkownika ww. telefonu od [...] marca 2010 r. na skutek rejestracji przez użytkownika karty [...] za pośrednictwem [...]. W tej czynności pozyskane zostały dane osobowe użytkownika w zakresie imienia i nazwiska, daty urodzenia, adresu zamieszkania oraz numeru dowodu osobistego. Są one przetwarzane w celu świadczenia usług, sprzedaży produktów i usług oraz dla potrzeb działań marketingowych na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie organu Straż Miejska w J. posiada podstawę prawną do udostępnienia danych osobowych na mocy przepisów art. 161 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, bowiem wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego. Do wypełnienia zadania realizowanego dla dobra publicznego niezbędne jest ustalenie sprawcy wykroczenia, a następnie skierowanie do Sądu wniosku o ukaranie. Dobro publiczne jest wartością, którą P. winien wziąć pod uwagę w kontekście realizacji obowiązku ochrony danych abonenta na gruncie przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne i wyważyć wyższość dobra publicznego nad prawem jednostki do decydowania o sposobie przetwarzania jej danych osobowych. Generalny Inspektor powołał się w tym zakresie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 28 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA 2210/01). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. S.A. zarzucił Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych naruszenie art. 159 ust. 3, art. 160 ust. 1, art. 161 ust. 1 oraz art. 162 ust. 1 w zw. z art. 180d Prawa telekomunikacyjnego, art. 10a ustawy o strażach gminnych, art. 54 § 1 w zw. z art. 56 § 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a także art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z powołanymi przepisami Prawa telekomunikacyjnego i Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Uzasadniając zarzuty, wskazał w szczególności, iż w jej ocenie z przepisów, na których oparł się Generalny Inspektor, nie można wywieść podstawy do nakazania podmiotowi prywatnemu, jakim jest Spółka, udostępnienia na rzecz Straży Miejskiej informacji objętych tajemnicą telekomunikacyjną. Zdaniem P. S.A. okoliczność, że Straż Miejska nie została wymieniona wśród podmiotów uprawnionych do udostępnienia na ich rzecz tajemnicy telekomunikacyjnej, o których mowa w art. 179 ust. 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne, przesądza o braku przesłanek do zobowiązania P. S.A. do udostępnienia wnioskowanych danych osobowych. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz powołanych w poprzedzającej decyzji przepisów z wyłączeniem art. 10a ustawy o strażach gminnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a w myśl ust. 2 ww. przepisu, przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Przepis ten wskazuje, że od generalnej zasady prawa do ochrony danych osobowych istnieją wyjątki, co oznacza, iż w przypadku zaistnienia uzasadnionej okoliczności (przesłanki), racjonalny ustawodawca dopuszcza przetwarzanie danych osobowych, w tym ich zbieranie (art. 7 ust. 2 ustawy). Powołując się na pogląd doktryny organ stwierdził, iż nie jest dopuszczalne działanie, które zmierza do utrudniania realizowania przez właściwe organy obowiązków wynikających z przepisów prawa, zwłaszcza gdy organy te strzegą porządku publicznego i egzekwują postanowienia przepisów prawa w granicach przyznanych im kompetencji. Celem egzekwowania prawa jest nałożenie sankcji karnej na osobę, która łamie przepisy poprzez efektywne zebranie niezbędnych informacji zmierzających do ukarania sprawcy. Generalny Inspektor z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 229/2008) wywiódł, że prawo do ochrony danych osobowych nie może pozostawać w oderwaniu od innych przepisów prawa i czynników, które należy mieć na względzie bez zakładania a prori, iż prawo do ochrony danych osobowych będzie zawsze prawem nadrzędnym. Wprawdzie z art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych, jak zauważył organ, wynika, że jeżeli przepisy odrębnych ustaw, które odnoszą się do przetwarzania danych przewidują dalej idącą ich ochronę, niż wynika to z niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tych ustaw, zaś zadaniem Generalnego Inspektora jest czuwanie nad prawidłowym przestrzeganiem przepisów z zakresu ochrony danych osobowych, czyli nad ochroną i zabezpieczeniem danych osobowych, to jednak ww. przepis nie stanowi absolutnie wykluczenia stosowania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, zaś działania organu do spraw ochrony danych osobowych nie mogą zmierzać do ochrony osób (firm), które nie przestrzegają przepisów prawa i porządku publicznego. Na poparcie swego stanowiska odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 37/2007), wywodząc, że w niniejszej sprawie dla legalnego pozyskania danych osobowych przez Straż Miejską od podmiotu, konieczne jest spełnienie jednej z przesłanek określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie danych osobowych. Udostępnienie danych osobowych przez administratora tych danych jest bowiem dopuszczalne m.in., gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy), bądź gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy). Przytaczając treść art. 159 ust. 2 pkt 4, art. 159 ust. 4, a zwłaszcza art. 161 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowiącego, że: "Z zastrzeżeniem ust. 2, treści lub dane objęte tajemnicą telekomunikacyjną mogą być zbierane, utrwalane, przechowywane, opracowywane, zmieniane, usuwane lub udostępniane tylko wówczas, gdy czynności te, zwane dalej "przetwarzaniem", dotyczą usługi świadczonej użytkownikowi albo są niezbędne do jej wykonania. Przetwarzanie w innych celach jest dopuszczalne jedynie na podstawie przepisów ustawowych" organ stwierdził, iż przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne wskazują na możliwość udostępnienia danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną, gdy stanowią tak przepisy odrębne bądź – co nie budzi wątpliwości – gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych). W tej sytuacji niezasadny jest argument Spółki, że nieuwzględnienie Straży Miejskiej w katalogu podmiotów określonych w przepisie art. 179 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, przesądza o niemożności zobowiązania jej do udostępnienia przedmiotowych danych. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, cytując przepisy art. 10 ust. 1 i 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o strażach gminnych, art. 17 i 54-56, ze szczególnym wskazaniem art. 54 ust. 1 in fine ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia stwierdził, że realizacja przez Straż Miejską zadań nałożonych na nią ustawowo, wymaga wykorzystywania informacji o osobach, których działania te dotyczą. Przepisy ustawy o strażach gminnych wprost stanowią o prawie Straży Miejskiej do przetwarzania danych w związku z realizacją określonych prawem zadań (ochrona porządku publicznego), bez konieczności uzyskania na to zgody osoby, której dane dotyczą. Oznacza to, że Straż Miejska, na mocy stosownych przepisów rangi ustawowej, ma prawo zwrócić się do operatora telekomunikacyjnego o udostępnienie niezbędnych jej danych osobowych, zaś operator ten winien – mając na względzie fakt realizacji obowiązku czuwania przez Straż Miejską nad przestrzeganiem prawa przez obywateli – udostępnić informacje we wnioskowanym zakresie. W takiej sytuacji dochodzi bowiem do realizacji dyspozycji przepisu art. 161 ust. 2 in fine ustawy Prawo telekomunikacyjne. Na poparcie swojego stanowiska organ ponownie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA 2210/01). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2011 r., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła: 1) naruszenie art. 159 ust. 1, art.159 ust. 2 pkt 4, art. 159 ust. 3, art. 159 ust. 4, art. 160 ust. 1, art. 161 ust. 1 i 2, art. 162 ust. 1 w zw. z art. 180d ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2004 nr 171, poz.1800 z późn. zm.) (dalej zwaną "Prawo telekomunikacyjne" lub "PT") poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że operator telekomunikacyjny, na podstawie art. 161 ust. 1 i 2 PT, ma obowiązek udostępnić straży miejskiej dane dotyczące abonenta objęte tajemnicą telekomunikacyjną, podczas gdy cytowane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej udostępnienia danych dotyczących użytkownika przez operatora telekomunikacyjnego straży miejskiej w toku prowadzonego przez nią postępowania wyjaśniającego w sprawie o wykroczenie, 2) naruszenie art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) (dalej zwaną "uodo") w związku z naruszeniem wymienionych w pkt 1 powyżej przepisów Prawa telekomunikacyjnego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że ww. przepis uodo nie wyklucza, w zakresie udostępniania danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną straży miejskiej przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w toku prowadzonego przez nią postępowania wyjaśniającego w sprawie o wykroczenie, stosowania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, o których mowa w pkt 3 poniżej, podczas gdy przepis art. 5 uodo wyklucza stosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym przepisów ustawy o ochronie danych osobowych wskazanych w pkt 3 poniżej na rzecz przewidujących dalej idącą ochronę praw jednostki przepisów Prawa telekomunikacyjnego, 3) naruszenie art. 1 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z naruszeniem wymienionych w pkt 1 i 2 powyżej przepisów Prawa telekomunikacyjnego oraz ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez błędne przyjęcie, iż przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie i z tych przepisów wynikać ma obowiązek udostępnienia przez P. Straży Miejskiej w J. informacji objętych tajemnicą telekomunikacyjną, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym przepisy te nie mogą mieć w ogóle zastosowania do udostępniania informacji dotyczących użytkownika objętych tajemnicą telekomunikacyjną, 4) naruszenie art.10a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. 1997 r. nr 123, poz. 779 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 56 § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. nr 133, poz. 848 z późn. zm) (dalej "kodeks psw") poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw, aby w oparciu o te przepisy ustalić (co uczynił GIODO), że na przedsiębiorcy telekomunikacyjnym, niebędącym organem państwa, ciąży obowiązek każdorazowej oceny, czy w danych okolicznościach "dobro publiczne" jest wartością wyższą niż ustawowe prawo jednostki do decydowania o sposobie przetwarzania jej danych osobowych, w następstwie której to oceny przedsiębiorca telekomunikacyjny ma obowiązek udostępnić straży miejskiej informacje dotyczące abonenta, objęte tajemnicą telekomunikacyjną w toku prowadzonego przez nią postępowania wyjaśniającego w sprawie o wykroczenie, 5) naruszenie art. 12 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z naruszeniem przepisów wymienionych w pkt 1-4 powyżej, poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiło naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, a w konsekwencji bezpodstawne wydanie decyzji nakazującej udostępnienie danych i utrzymanie jej w mocy, podczas gdy takie naruszenie przepisów uodo nie nastąpiło, 6) naruszenie art. 49 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) (dalej "Konwencja") przez ich niezastosowanie przy wykładni przepisów wymienionych w pkt 1-4 powyżej, czyli naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz 7) naruszenie art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwaną "k.p.a.") poprzez niewłaściwe uzasadnienie prawne zaskarżonych decyzji, w szczególności wskazywanie różnych podstaw prawnych zaskarżonych decyzji (m.in. przepisów uodo, ustawy o straży miejskiej, PT, kodeks P.p.s.a.) bez wyraźnego wskazania, jaki przepis konkretnie zdaniem organu nakłada na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązek udostępnienia danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną straży miejskiej w toku prowadzonego przez nią postępowania wyjaśniającego w sprawie o wykroczenie, 8) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wyłącznie pozorne ponowne rozpatrzenie sprawy (w zakresie, w którym organ dokonał oceny prawnej), co przejawia się w szczególności w braku w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. twierdzeń GIODO odnoszących się do zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu Spółka rozwinęła zarzuty skargi i przedstawiła argumentację przemawiającą za brakiem podstaw do zobowiązania jej do udostępnienia żądanych danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Natomiast skarżąca w załączniku do protokołu z [...] stycznia 2013 r. powołała się na dodatkowe argumenty w postaci orzecznictwa i piśmiennictwa w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy i art. 54 § 1 w zw. z art. 56 § 2 ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 5, 7, 9, 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 51 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuprawnione podejmowanie przez Generalnego Inspektora czynności wykraczających poza zakres dozwolonego przepisami prawa wkroczenia w strefę prywatności, które jest pozbawione podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że adresatem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji był P. S.A. z siedzibą w W., natomiast skargę wniósł P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Powyższa zmiana wynika z wpisu dokonanego przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego [...] w dniu [...] maja 2012 r., w myśl którego P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością powstała w wyniku przekształcenia P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. w Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, zgodnie z uchwalą nr [...] Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Spółki P. Spółka Akcyjna z dnia [...] kwietnia 2012 r., zaprotokołowana przez notariusza w W. D. W., Rep. A nr [...]. Oznacza to, że P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. jest następcą prawnym P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Stosownie do treści art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej "Pt", tajemnica komunikowania się w sieciach telekomunikacyjnych, zwana dalej "tajemnicą telekomunikacyjną", obejmuje m.in. dane dotyczące użytkownika (pkt 1). Zakazane jest zapoznawanie się, utrwalanie, przechowywanie, przekazywanie lub inne wykorzystywanie treści lub danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną przez osoby inne niż nadawca i odbiorca komunikatu, chyba że: 1. będzie to przedmiotem usługi lub będzie to niezbędne do jej wykonania, 2. nastąpi za zgodą nadawcy lub odbiorcy, których dane te dotyczą, 3. dokonanie tych czynności jest niezbędne w celu rejestrowania komunikatów i związanych z nimi danych transmisyjnych, stosowane w zgodnej z prawem praktyce handlowej dla celów zapewnienia dowodów transakcji handlowej lub celów łączności w działalności handlowej, 4. będzie to konieczne z innych powodów przewidzianych ustawą lub przepisami odrębnymi (art. 159 ust. 2 Pt). Z wyjątkiem przypadków określonych ustawą, ujawnianie lub przetwarzanie treści albo danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną narusza obowiązek zachowania tajemnicy telekomunikacyjnej (art. 159 ust. 3 Pt). Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się do komunikatów i danych ze swej istoty jawnych, z przeznaczenia publicznych lub ujawnianych postanowieniem Sądu, postanowieniem prokuratora lub na podstawie odrębnych przepisów (art. 159 ust. 4 Pt). Stosownie zaś do brzmienia art. 161 ust. 1 omawianej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, treści lub dane objęte tajemnicą telekomunikacyjną mogą być zbierane, utrwalane, przechowywane, opracowywane, zmieniane, usuwane lub udostępniane tylko wówczas, gdy czynności te, zwane dalej "przetwarzaniem", dotyczą usługi świadczonej użytkownikowi albo są niezbędne do jej wykonania. Przetwarzanie w innych celach jest dopuszczalne jedynie na podstawie przepisów ustawowych. Z kolei przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.), zwanej dalej "uodo", określa ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych (w rozumieniu art. 7 pkt 2) o charakterze generalnym. Stanowi on, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1. osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych, 2. jest to niezbędne dla realizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, 3. jest to konieczne do realizacji umowy, gdy osoba, której dane dotyczą, jest jej stroną lub gdy jest to niezbędne do podjęcia działań przed zawarciem umowy na żądanie osoby, której dane dotyczą, 4. jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, 5. jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Porównanie treści powołanych wyżej przepisów upoważnia, w ocenie Sądu, do stwierdzenia, że przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne przewidują dalej idącą ochronę danych osobowych objętych tajemnicą telekomunikacyjną, niż przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, czego nie neguje też w swoich decyzjach Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Znajduje zatem zastosowanie w tej sytuacji przepis art. 5 uodo, który stanowi, że jeżeli przepisy odrębnych ustaw, które odnoszą się do przetwarzania danych, przewidują dalej idącą ochronę, niż wynika to z niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tych ustaw. Zawarta w tym przepisie reguła służy realizacji dwóch postulatów w przypadku pojawienia się kolizji ustaw we wspomnianym zakresie. Po pierwsze, ustawodawca przyjmuje zasadę rozstrzygania zbiegu norm na korzyść tych norm, które przewidują wyższy poziom ochrony, po drugie zaś ustanawia regułę kolizyjną "lex specjalis derogat legi generali". Przy czym norma derogująca (specjalis) pozbawia mocy normę derogowaną (generalis) nie w całości, ale tylko dla tych stosunków, dla których odmiennie reguluje zachowanie się adresata. Zakresy przepisów specjalne i ogólne, będące pozornie w relacji podporządkowania, w istocie się wykluczają. Przepis specjalny nie uchyla jednak przepisu ogólnego w całości, lecz tylko w takim zakresie, jakiego dotyczy lex specjalis. Uchylenie takiego przepisu w całości nie dałoby się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy (por. J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, 5 wydanie, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2011, s. 332). Jakkolwiek w piśmiennictwie i orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 37/2007) pojawia się stanowisko, wedle którego przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 5 uodo są przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, to Sąd go nie podziela. Takie stanowisko nie jest przekonujące, zważywszy na charakter norm sektorowych (odnoszących się do przetwarzania danych osobowych w związku z wykonywaniem określonego rodzaju działalności gospodarczej), które kształtować miały podwyższone standardy ochrony ze względu na szczególne zagrożenia prywatności. W konsekwencji, pomimo określenia w ramach tego rodzaju regulacji szczególnych podstaw prawnych, poprzez zastosowanie takiego "zwrotnego" odwołania dochodziłoby do ponownego obniżenia standardów w zakresie ochrony danych (por. P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz., Wydawnictwo Ch. Beck. Warszawa 2009, s. 86). Zatem w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu, przepisy art. 23 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 nie mogą stanowić podstawy prawnej do pozyskania przez Straż Miejską w J. danych osobowych użytkownika przedmiotowego telefonu komórkowego. Taka podstawa prawna nie wynika również z innych przepisów prawa powołanych przez Generalnego Inspektora w zaskarżonej decyzji, zawartych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. nr 123, poz. 779 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. nr 133, poz. 848 ze zm.). Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o strażach gminnych stanowiący, że straż wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego, w ogóle nie dotyczy problematyki przetwarzania danych osobowych. Natomiast przepis art. 10a ww. ustawy określa, że straż w celu realizacji ustawowych zadań może przetwarzać dane osobowe, z wyłączeniem danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym, bez wiedzy i zgody osoby, której dane te dotyczą, uzyskane: 1. w wyniku wykonywania czynności podejmowanych w postępowaniu w sprawach o wykroczenie, 2. z rejestrów, ewidencji i zbiorów, do których straż posiada dostęp na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to jedynie, że straż może legalnie, na podstawie tego przepisu, przetwarzać dane osobowe, które uzyskała już (a nie dopiero chce uzyskać), zgodnie z prawem w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawach o wykroczenia bądź z rejestrów, ewidencji lub zbiorów. Wreszcie przepis art. 12 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, nadający strażnikowi wykonującemu zadania, o których mowa w art. 10 i 11, prawo do dokonywania czynności wyjaśniających, kierowania wniosków o ukaranie do sądu, oskarżania przed sądem i wnoszenia środków odwoławczych – w trybie i zakresie określanych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia – nie uprawnia do żądania udostępnienia przez operatora telekomunikacyjnego danych osobowych abonenta. Sytuacja prawna straży gminnej (miejskiej) w tym zakresie została ukształtowana odmiennie niż w odniesieniu do innych służb. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepisy innych ustaw, np. art. 20c ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 ze zm.), art. 10b ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U nr 78, poz. 462 ze zm.), art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 65 ze zm.), art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. nr 123, poz. 1353 ze zm.), art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 ze zm.), dopuszczają przetwarzanie przez te organy danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną, a w szczególności danych identyfikacyjnych abonenta. Powyższa kwestia znajduje odzwierciedlenie w ustawie Prawo telekomunikacyjne, gdzie w przepisie art. 179 ust. 3 stanowi się, że przedsiębiorca telekomunikacyjny, z zastrzeżeniem ust. 12 pkt 2 jest obowiązany do: 1. zapewnienia warunków technicznych i organizacyjnych dostępu i utrwalania, zwanych dalej "warunkami dostępu i utrwalania", umożliwiających jednoczesne i wzajemnie niezależne: a) uzyskiwanie przez Policję, Straż Graniczną, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Żandarmerię Wojskową, Centralne Biuro Antykorupcyjne i wywiad skarbowy, zwane dalej "uprawnionymi podmiotami", w sposób określony w ust. 4b, dostępu do: – przekazów telekomunikacyjnych, nadawanych i odbieranych przez użytkownika końcowego lub telekomunikacyjne urządzenie końcowe, – posiadanych przez przedsiębiorcę danych związanych z przekazami telekomunikacyjnymi, o których mowa w ust. 9, art. 159 ust. 1 pkt 1 i pkt 3-5, b) uzyskiwanie przez uprawnione podmioty danych związanych ze świadczoną usługą telekomunikacyjną i danych, o których mowa w art. 161, c) utrwalanie przez uprawnione podmioty przekazów telekomunikacyjnych, o których mowa w li. a i b, 2. utrwalania na rzecz sądu i prokuratora przekazów telekomunikacyjnych i danych, o których mowa w pkt 1 lit. a i b. Natomiast w myśl art. 180d ww. ustawy, przedsiębiorcy telekomunikacyjni są obowiązani do zapewnienia warunków dostępu i utrwalania oraz do udostępniania uprawnionym podmiotom, a także Służbie Celnej, sądowi i prokuratorowi, na własny koszt, przetwarzanych przez siebie danych, o których mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 i 3-5, art. 161 oraz w art. 179 ust. 9, związanych ze świadczoną usługą telekomunikacyjną, na zasadach i przy zachowaniu procedur określonych w przepisach odrębnych. Z kolei zgodnie z art. 17 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, strażom gminnym (miejskim) uprawnieniu oskarżyciela publicznego przysługują tylko wówczas, gdy w zakresie swego działania, w tym w trakcie prowadzonych czynności wyjaśniających, ujawniły wykroczenie i wystąpiły z wnioskiem o ukaranie. Natomiast stosownie do treści art. 54 § 1 w zw. z art. 56 § 2 ww. ustawy, w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie oraz zebranie danych niezbędnych do sporządzenia wniosku o ukaranie, straż gminna (miejska) przeprowadza czynności wyjaśniające. Czynności te w miarę możliwości należy podjąć w miejscu popełnienia czynu bezpośrednio po jego ujawnieniu i zakończyć w ciągu miesiąca. Ponadto należy zauważyć, że tajemnica komunikowania się posiada gwarancję w art. 49 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że zapewnia się wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Ich ograniczenie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie muszą spełniać kryteria należytej określoności (zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada określoności jest elementem zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP) oraz niezbędności i proporcjonalności ograniczenia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Tymczasem powołane przez Generalnego Inspektora przepisy, będące podstawą do nakazania udostępnienia żądanych danych osobowych, charakteryzują się niskim poziomem określoności i przez to mają wręcz charakter przepisów blankietowych bądź w ogóle przedmiotowych kwestii nie regulują, zaś nadanie im takiego waloru wynika wyłącznie z dowolnej ich interpretacji. Tego rodzaju przepisy nie mogą być zatem podstawą ingerencji w konstytucyjnie chronioną tajemnicą komunikowania się. Niezależnie od tego trzeba wskazać, że dopuszczenie naruszenia tajemnicy komunikowania się celem ścigania wykroczeń budzi wątpliwości i w ocenie Sądu nie spełnia warunku zgodności takiej ingerencji z wymogiem niezbędności oraz proporcjonalności. W tym kontekście warto odnieść się także do przepisu art. 15 ust. 1 Dyrektywy 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej) (Dz. Urz. WEL 201 z 31.07.2002 r., s. 37, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 29, s. 1514 z późn. zm.). Z przepisu powyższego wynika, iż państwa członkowskie mogą uchwalić środki ustawodawcze w celu ograniczenia między innymi poufności komunikacji (art. 5 Dyrektywy), gdy takie ograniczenia stanowią środki niezbędne, właściwe i proporcjonalne w ramach społeczeństwa demokratycznego do zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, obronności, bezpieczeństwa publicznego oraz zapobiegania, dochodzenia, wykrywania i karania przestępstw kryminalnych lub niedozwolonego używania systemów łączności elektronicznej. Jednakże ogólnie sformułowany w tym przepisie wyjątek od zasady poufności komunikowania się, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Pewne światło na tę kwestię rzuca stanowisko Rzecznika Generalnego J. K. zawarte w opinii z dnia [...] lipca 2007 r. do sprawy o sygn. [...], zgodnie z którym na porządek i bezpieczeństwo można się powołać tylko wtedy, gdy istnieje rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie podstawowego interesu bezpieczeństwa. Nie sposób, zdaniem Sądu, uznać, by popełnienie wykroczenia można było uznać za spełniające ww. przesłanki zagrożenia podstawowego interesu. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie dotyczącym art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. stanął na stanowisku, że zasada poszanowania praworządności obliguje strony konwencji do ograniczenia działań organów państwa tylko do sytuacji dozwolonych i dostatecznie uzasadnionych przez prawo krajowe. Wypełnienie tego obowiązku powinno polegać w szczególności na tym, że stosowne przepisy powinny być dostępne dla obywateli oraz jasne w swoim zakresie, tak, aby obywatel wiedział, w jakich okolicznościach i na jakich warunkach, władze publiczne są uprawnione do uciekania się do działań tajnych, ingerujących w jego życie prywatne. Reasumując, należy wskazać, że wykładnia przepisów powołanych przez organ jako podstawa prawna do nakazania udostępnienia przez Skarżącą Spółkę żądanych danych osobowych Komendantowi Straży Miejskiej w J., jest błędna, zaś zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadnione. Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska w cytowanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rozpatrując sprawę ponownie, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, a o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).