II SA/Wa 1242/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego – oddala skargę – Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], którą to decyzją odmówił przyznania renty specjalnej A. S. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazał, że świadczenie takie może być przyznane osobie, która legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, politycznej, oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ wyjaśnił, że badając wniosek strony przez pryzmat ww. okoliczności, nie dopatrzył się zaistnienia takich przesłanek, które uzasadniałyby przyznanie dochodzonego świadczenia. Organ wskazał też, że przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy. Organ ustalił, że A.S. (ur. [...].10.1954 r.) po raz pierwszy zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie świadczenia specjalnego w 2006 r. Na podstawie zebranego wówczas materiału dowodowego stwierdził, że syn wnioskodawcy A. S. (ur. [...].03.1995 r.), od urodzenia jest osobą niepełnosprawną (Zespół Downa). W 2004 r. wykryto u niego ostrą białaczkę limfoblastyczną w stadium I remisji. Wymagał stałej, całodobowej opieki osób drugich i systematycznego leczenia oraz rehabilitacji. A.S. decyzją Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] lutego 2008 r. uznany został za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organ wyjaśnił, że dostrzegając szczególną sytuację rodziny A. S. (niepełnosprawność dwóch członków rodziny, brak świadczeń z ubezpieczenia społecznego) Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. przyznał wnioskodawcy rentę specjalną na okres 5 lat w wysokości 1000 zł brutto miesięcznie. Pismem z dnia 12 lutego 2013 r. A. S. zwrócił się ponownie z wnioskiem o przyznanie świadczenia specjalnego. Wskazał, iż "w latach 1978-1980 działał w podziemiu", w 1981 r. został Przewodniczącym Komisji Zakładowej w S. Jak poinformował, z powodu swojego zaangażowania był bity, poniżany. Ponadto poinformował, iż prowadził działalność społeczną. Organ podał, że z informacji przekazanych przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wynika, iż A. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną Z. S. oraz synem A. S. Małżonkowie S. są właścicielami domu jednorodzinnego o pow. 160 m2. Warunki mieszkaniowe są dobre, dom wyposażony jest w podstawowe meble, sprzęt RTV i AGD. Rodzina państwa S. znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej. Wnioskodawca oraz jego syn są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, cierpią na liczne schorzenia. Obaj legitymują się orzeczeniami wydanymi przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. A. S. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jego opiekunem prawnym jest matka Z. S. Źródło utrzymania trzyosobowej rodziny stanowi emerytura pani S.– 951,16 zł, renta socjalna A. S.– 619,50 zł, zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – 800 zł, dodatek dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – 200 zł A.S. oraz zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami – 195 zł. Łączna kwota miesięcznego dochodu wynosi 3071,66 zł, tj. 1023,89 zł na osobę w rodzinie. Stałe miesięczne wydatki to: energia elektryczna – 159,52 zł (za dwa miesiące), gaz – 56 zł, woda – 68,27 zł, Cyfrowy Polsat – 29,90 zł, rata za laptop – 40 zł, leki udokumentowane fakturami – 228,64 zł, opał – 250 zł. Ponadto wnioskodawca w oświadczeniu złożonym 21 listopada 2014 r. podał, że w październiku 2014 r. uzyskał wsparcie rodziny i przyjaciół w formie finansowej w wysokości 2000 zł. W 2013 r. rodzina państwa S. otrzymała wsparcie w postaci świadczeń pomocy społecznej: zasiłku celowego – 200 zł w lutym, świadczenie pieniężne na zakup żywności – 400 zł w sierpniu, świadczenie pieniężne na zakup żywności po 500 zł miesięcznie od września do grudnia. Od 1 stycznia 2014 r. rodzina nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z informacją przekazaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jakie otrzymuje A. S. od 1 stycznia 2015 r. wynosi 1200 zł, natomiast od 1 stycznia 2016 r. będzie wynosiło 1300 zł. W ocenie organu, zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów A. S. świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. sportowej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka okoliczność nie występuje w powyższej sprawie. Odnosząc się do działalności opozycyjnej wnioskodawcy organ wskazał, że ocena w tym zakresie musi być przeprowadzona według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno wybitność, jak i wyjątkowość osiągnięć. A. S. na jej dowód przedstawił oświadczenia dwóch osób, które w swej treści zawierają jedynie krótkie informacje o pełnieniu przez wnioskodawcę funkcji Przewodniczącego Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" w S. oraz ogólnikowo wskazały na represje i szykany wobec pana S. Z treści pisma Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w P. jednoznacznie wynika, iż po przeprowadzeniu wielokierunkowej kwerendy nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących wnioskodawcy. Organ stwierdził, iż transformacja systemowa w Polsce została zapoczątkowana przez miliony Polaków, wiążących się z różnymi organizacjami podziemia, opozycją demokratyczną, stającymi się członkami Solidarności, bądź jedynie sympatyzującymi z Solidarnością. Był to jednak masowy protest społeczny w obronie godności i praw pracowniczych. Z tytułu swojej działalności A. S. nie był internowany ani aresztowany, jak niejednokrotnie wielu innych działaczy. Dlatego też zdaniem organu nie można każdej formy działalności opozycyjnej i związkowej traktować jako wybitnej i niepowtarzalnej. Również zaangażowanie wnioskodawcy w działalność społeczną oraz sportową nie wykracza poza działalność o charakterze lokalnym, a zatem nie funkcjonuje jako zjawisko wyjątkowe dla polskiego sportu. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o jego osiągnięciach w pracy jako Przewodniczącego Stowarzyszenia Pomocy Dzieciom i Młodzieży Niepełnosprawnej w Gminie i Mieście K. Sam wybór na to stanowisko nie świadczy o posiadaniu osiągnięć, które uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie omawianego przepisu. Przekazanie kopii zdjęć z działaczami oraz dziennikarzami sportowymi oraz kopii zaproszeń na walne zebranie sprawozdawczo-wyborcze W. Związku Piłki Nożnej również nie spełnia powyższych kryteriów. Tym samym wskazana przez wnioskodawcę działalność jest niewystarczająca do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Odmawiając przyznania świadczenia specjalnego organ wskazał też, iż drugą przesłanką, mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego, jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego zdarzenia, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości. W ocenie organu, zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, iż sytuacja socjalno-bytowa wnioskodawcy była wynikiem takiego właśnie zdarzenia. Organ stwierdził, iż A. S. posiada własny dochód i ma zapewnione odpowiednie warunki mieszkaniowe. Wskazał, że w stosunku do roku 2008 r. (tj. roku, w którym wnioskodawca otrzymał okresowe świadczenie specjalne) pomoc państwa rodzinom z niepełnosprawnymi dziećmi jest znacznie większa. Rodzina wnioskodawcy otrzymuje wielokierunkową pomoc w formie świadczeń i zasiłków finansowanych z budżetu państwa. Ponadto opłacanie składek przez państwo od świadczenia pielęgnacyjnego gwarantuje opiekunowi między innymi to, że w przyszłości otrzyma emeryturę z systemu ubezpieczeń społecznych, mimo tego, że nie pracował. W 2016 r. przewidywana jest kolejna podwyżka świadczenia pielęgnacyjnego, a w następnych latach będzie ona waloryzowana, co roku na takich samych zasadach jak płaca minimalna. Ponadto wachlarz pomocy dla rodzin z osobami niepełnosprawnymi obejmuje również dofinansowanie z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a także finansowanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Organ podkreślił, iż koszty leczenia syna wnioskodawcy, finansowane ze środków publicznych w latach 2004-2014 wyniosły 182,342 zł. A zatem nie jest w żaden sposób dyskryminowany w dostępie do zabezpieczenia zdrowotnego. Odnosząc się do argumentu A. S. przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż choroba jego syna należy do katalogu chorób rzadkich, należy wyjaśnić, iż – niedeprecjonując pojęcia "choroby rzadkiej" – liczba osób dotkniętych problemem tzw. chorób rzadkich w Polsce jest bardzo duża i wynosi według szacunków Ministerstwa Zdrowia od 2,3 mln do 3 mln osób i z każdym rokiem liczba ta się zwiększa. Liczba nowych zachorowań na ostrą białaczkę limfoblastyczną w populacji osób dorosłych może być oszacowana na ok. 100 osób rocznie. W literaturze medycznej regularnie opisywane są nowe choroby, które określane są mianem tzw. chorób rzadkich. Z tego względu sytuacje tych osób, pomimo użycia w określeniu ich chorób sformułowania "rzadkie", nie posiadają charakteru wyjątkowego i nie mogą być postrzegane jako szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W konkluzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie udokumentowane przez wnioskodawcę okoliczności nie spełniają wymaganego kryterium wyjątkowości. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł, iż organ nie dochował należytej staranności w wyjaśnieniu sprawy. Wskazał, że nieludzkim było opisywanie wydatków na leczenie jego syna. Podkreślał, że w rodzinie 3 osobowej dwie osoby są niepełnosprawne w stopniu znacznym, co stanowi wyjątkowe zdarzenie losowe. Zarzucił, że organ pominął wiele znaczących faktów i dowodów w ocenie działalności opozycyjnej. Nie uwzględnił zasług skarżącego dla kraju. Skarżący wskazywał, że we wniosku z dnia 12 lutego 2013 r. przedstawił kosztorys wydatków na kwotę 3217 zł, których organ nie zakwestionował. Twierdził, że organ ustalając miesięczny dochód rodziny poświadczył nieprawdę, albowiem we wrześniu 2013 r. otrzymał kwotę 500 zł na zakup żywności. Skarżący podniósł, że otrzymał negatywną decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza decyzja Samorządowego Kolegium. Wskazywał też na brak środków na leczenie dwóch nieuleczalnie chorych osób w rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ miał podstawy ku temu, aby nie dopatrzyć się występowania po stronie wnioskodawcy przesłanek uzasadniających przyznanie mu emerytury lub renty specjalnej. Omawiana tematyka została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 z późn. zm.), w myśl którego Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Przepis ten nie zawiera sytuacji uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego. Pozostawia organowi, będącemu decydentem tego świadczenia, swobodę w ustalaniu przesłanek, których spełnienie jest konieczne dla uzyskania renty lub emerytury specjalnej. Podkreślenia wymaga również okoliczność, iż decyzja wydawana w trybie przepisu art. 82 ust. 1 cytowanej ustawy, jest rozstrzygnięciem stricte uznaniowym. Uznaniowość związana jest zaś ściśle z pojęciem subiektywizmu. Ustawodawca, pozostawiając Prezesowi Rady Ministrów swobodę w zakresie ukształtowania sposobu rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", umożliwił mu tym samym stosowanie subiektywnych kryteriów oceny zasadności wniosków składanych w omawianym trybie. Skoro więc organ ma ustawowe umocowanie do dokonywania swobodnej i subiektywnej oceny zasadności wniosków, o jakich mowa w omawianym przepisie, to nie sposób czynić organowi skutecznych zarzutów z tego, że prezentuje swój subiektywny punkt widzenia przy ocenianiu wniosków stron. Powyższa materia była też przedmiotem wielokrotnej oceny sądów administracyjnych, które w drodze orzeczniczej wypracowały wykładnię omawianego przepisu. Dla przykładu wskazać należy m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 894/06, w którym wskazano, iż: "(...) szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej i sportowej, czy społecznej, świadczące o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa. Sytuacja bytowa spowodowana stanem zdrowia, czy też zdarzeniem losowym nie daje zatem podstaw do domagania się przyznania emerytury lub renty (...)". W podobny sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 7/07, stwierdzając, iż: "Niedookreślone pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków bez wskazania jakichkolwiek kryteriów i przesłanek oznacza, że ustawodawca pozostawił Prezesowi Rady Ministrów ocenę, czy sytuacja osoby ubiegającej się o świadczenie specjalne nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy czym warto wskazać, iż celem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...) jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności". Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 396/08, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...) nie ma charakteru socjalnego, gdyż wtedy zatraciłoby wyjątkowy charakter przyznania i stałoby się świadczeniem o charakterze powszechnym". Zwrócić także należy uwagę, że w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja uznaniowa, to kognicja sądu administracyjnego, przy ocenie takiego rozstrzygnięcia, ogranicza się do zbadania, czy organ przedstawił motywy jakimi się kierował i wyjaśnił w sposób czytelny podstawy swojego działania. Sąd nie może zaś ingerować w subiektywny sposób oceny zasadności wniosku, prezentowany przez organ. Nie może bowiem ograniczać prawa organu do samodzielnej i nieskrępowanej swobody przy ocenie zasadności wniosku. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż okoliczności przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji świadczą o tym, że organ podołał ww. obowiązkom, które na nim spoczywały przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku. Zaprezentował bowiem sposób w jaki odczytuje normę art. 82 ust. 1 cytowanej ustawy. Dokonał też analizy zasług podnoszonych przez wnioskodawcę, przez pryzmat swojej subiektywnej wykładni omawianego przepisu i doszedł do przekonania, że ze wskazanych we wniosku osiągnięć strony, nie można skutecznie wywodzić faktu istnienia zasług skarżącego dla całego kraju, a zwłaszcza zasług o charakterze wyjątkowym i niepowtarzalnym. Zdaniem Sądu, organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 82 ust. 1 cytowanej ustawy. Organ dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu i zasadnie uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie bardzo trudna sytuacja życiowa skarżącego wynikająca z chorób dwóch osób w trzyosobowej rodzinie nie może stanowić samodzielnej podstawy do przyznania renty specjalnej. Odnosząc się ze zrozumieniem do trudnej sytuacji życiowej skarżącego wskazać należy, że świadczenie specjalne nie jest przyznawane na zasadzie powszechności. Ma ono charakter wyjątkowy. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).