I OSK 396/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1439/07 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1439/07 oddalił skargę B. J. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes Rady Ministrów odmówił B. J. przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Organ uznał, że dla przyznania tego świadczenia, poza kryterium dochodowym, wnioskodawca powinien wykazać się szczególnymi zasługami w jakiejś dziedzinie, a skarżąca takich zasług nie wykazała. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu skarżąca nie wykazała, iż jej sytuacja jest wynikiem szczególnych okoliczności, nie wykazała też szczególnych powodów, dla których jej mąż miałby posiadać szczególne zasługi w jakiejś dziedzinie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zakwestionowała wydane w sprawie decyzje, przedstawiła historię zatrudnienia swojego męża na statkach morskich oraz zakwestionowała zgodność polskiego prawa z zakresu zabezpieczenia społecznego z ustawodawstwem Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że skarżąca jako podstawę swojego wniosku z dnia [...] marca 2007 r. wskazała art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej też dalej "ustawą". Decyzje wydawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, z uwagi na nieokreśloność przesłanki "szczególnie uzasadniony przypadek", uznać należy za typowy przykład decyzji uznaniowych. Nie oznacza to oczywiście przyzwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzygnięcie organu, ale nakazuje odwołać się do istniejącej praktyki orzeczniczej Prezesa Rady Ministrów, a także praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w tych sprawach. Tak więc utrwaloną zasadą w takich sprawach jest, że osoba, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 82 ustawy, powinna wylegitymować się przede wszystkim wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1954/04, Lex nr 171678). Zdaniem Sądu I instancji, przyjąć należy, że szczególny przypadek dotyczyć może też osoby zmarłej, do zasług której odwołuje się wnioskodawca. Wniosek o takie świadczenie uzasadniać też mogą szczególne zdarzenia losowe. Nie można co prawda pominąć złej sytuacji materialnej wnioskodawcy, ale sama w sobie nie pozwala ona przyznać tego świadczenia. Sytuacja taka jest tylko jedną z dwóch kumulatywnie wymaganych przesłanek przyznania świadczenia specjalnego. Potwierdza tę zasadę także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. (sygn. P 38/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 123), w którym Trybunał uznał art. 82 ustawy za zgodny z Konstytucją i potwierdził, dla przyznania świadczenia specjalnego, konieczność wystąpienia tych dwóch przesłanek, tj.: 1) szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz 2) jego złej sytuacji materialnej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, aby w sprawie zaszły przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Brak jej uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (art. 83 ust. 1 ustawy), długoletnia praca jej męża na jednostkach pływających, w tym pod obcą banderą, jego nagła śmierć na morzu, jego decyzja o rezygnacji z ubezpieczenia społecznego, nawet jeśli wynikała z trudności w zatrudnieniu formalnym, któremu towarzyszyłoby ubezpieczenie społeczne, rezygnacja skarżącej z pracy zawodowej, wychowanie czworga dzieci, choroba skarżącej - wszystkie te okoliczności nie mogą stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o świadczenie specjalne. Organ prawidłowo ocenił, że zmarły mąż skarżącej nie legitymował się szczególnymi zasługami w którejś w wymienionych wyżej dziedzin, także skarżąca takimi zasługami nie może się wylegitymować, zaś jej sytuacja materialna nie wyniknęła ze szczególnych zdarzeń losowych. Sama trudna sytuacja materialna, jak wyżej wyjaśniono, nie dawała podstaw do przyznania świadczenia. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Od powyższego wyroku B. J. wniosła skargę kasacyjną, opierając ją na: 1. Naruszeniu przez Sąd art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu co do przesłanki "szczególnie uzasadniony przypadek" i stwierdzeniu, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" w jego rozumieniu jest jedynie sytuacją, w której zachodzą kumulatywnie dwie przesłanki przyznania świadczenia specjalnego, tj.: 1) szczególnych zasług wnioskodawcy lub zmarłego w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych, 2) oraz jego złej sytuacji materialnej. 2. Naruszeniu przez Sąd art. 106 § 3 i 5 oraz art. 141 § 4 oraz art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 k.p.c. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej polegającej w szczególności na stwierdzeniu, iż skarżąca nie wykazała, aby w sprawie zaszły przesłanki przyznania jej wnioskowanego świadczenia w sytuacji, w której Prezes Rady Ministrów wnikliwie nie rozpatrzył materiału dowodowego i wyczerpująco nie uzasadnił powodów odmowy przyznania świadczenia specjalnego, w czym nie zrealizował zasady dochodzenia prawdy materialnej, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym niezasadnie oddalił przedmiotową skargę. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezes Rady Ministrów nie wyjaśnił dlaczego sytuacja skarżącej nie ma charakteru wyjątkowego. Klauzula generalna, jaka występuje w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w sformułowaniu "szczególnie uzasadnione przypadki", w ocenie skarżącej, powinna mieć zastosowanie w jej sytuacji. Mąż skarżącej pracował "całe życie" jako marynarz, awansował od młodszego motorzysty do starszego mechanika, był zasłużonym pracownikiem, cieszącym się wyłącznie dobrymi opiniami pracodawcy. Wielokrotnie wyróżniany i odznaczany za swoją pracę. Mąż skarżącej pracował na statkach tzw. "trudnych", gdyż przewoził sprzęt wojskowy w Zatoce Perskiej w 1991 r. w czasie wojny. Fakt zmiany zakładu pracy i dalej armatora, dla jakiego pracował zmarły mąż skarżącej, będący w konsekwencji powodem, dla którego skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia w trybie zwykłym był efektem zmian w polskim przemyśle morskim, nie swobodną decyzją podjętą przez męża skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnych uchybień w postępowaniu przeprowadzonym przez organ, w ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił, że mąż skarżącej nie legitymował się żadnymi szczególnymi zasługami, a jej zła obecna sytuacja materialna nie jest wynikiem szczególnych zdarzeń losowych. Abstrahując od faktu, że nie można interpretacji powołanej w przedmiotowym przepisie klauzuli generalnej sprowadzić, jak to uczynił Sąd administracyjny, jedynie do prostej konieczności wykazania, jedynie przez wnioskodawcę, kumulatywnie dwóch przesłanek, tj. złej sytuacji materialnej i szczególnych zasług wnioskodawcy lub osoby zmarłej lub złej sytuacji materialnej, będącej wynikiem zaś zdarzenia losowego, należy podkreślić, iż nie nastąpiło zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez organ - Prezesa Rady Ministrów oraz nie została przeprowadzona całościowa ocena sytuacji skarżącej. Nie można założyć, że skoro w danej sprawie nie istnieje żadna z powyższych dwóch przesłanek, ale jest ustalona przesłanka złej sytuacji materialnej, to nie jest dana sprawa automatycznie tzw. "uzasadnionym przypadkiem". Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skoncentrował się głównie na aspektach istoty klauzuli "szczególne uzasadniony przypadek", sprowadzając istniejące w orzecznictwie kryteria do wymogów, co w kontekście istoty klauzuli generalnej czyli otwartego katalogu okoliczności indywidualnie każdej sprawy nie powinno mieć miejsca. Zawężenie wykładni pojęcia "szczególne uzasadniony przypadek" do przedstawienia dwóch przesłanek kumulatywnie, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy lub zmarłego w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych i złej sytuacji materialnej wnioskodawcy wyłączałoby szereg innych okoliczności, które mogą być podstawą do wskazania danego przypadku jako szczególnie uzasadnionego. W orzecznictwie przyjmuje się, że powyższe przesłanki mogą być okolicznościami "między innymi". Takie ograniczenie wykładni przepisu sprawia, że sądowa kontrola legalności decyzji organu sprowadzona jest w tym zakresie jedynie to zbadania czy organ w toku postępowania wyjaśniającego ustalił lub nie istnienie tych przesłanek, pomijając istnienie innych mogących być istotnymi w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 i 5 oraz art. 141 § 4 oraz art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 k.p.c. w z związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej Sąd nie wypełnił właściwie swojej funkcji kontrolnej w sytuacji, w której organ nie rozpatrzył wnikliwie materiału dowodowego sprawy. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów ustawy procesowej należy stwierdzić, iż są one niezasadne. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadzał w sprawie niniejszej uzupełniającego postępowania dowodowego stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a, nie mógł więc naruszyć przepisów regulujących sposób przeprowadzenia takiego postępowania. Ponadto należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Motywy zaskarżonego orzeczenia dostatecznie wyjaśniają stanowisko Sądu I instancji i wskazują, że Sąd ten dokonał właściwej oceny pod względem zgodności z prawem kwestionowanych przez skarżącą decyzji. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym potwierdzonym w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 17 października 2006 r., sygn. P 38/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 123) przyjmuje się, że osoba, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy powinna wykazać się wybitnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex nr 171714). Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1869/06). Szczególny uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy dotyczyć też może osoby zmarłej. W ocenie Sądu przywołane przez skarżącą okoliczności dotyczące pracy jej męża jako marynarza cieszącego się dobrą opinią, wielokrotnie nagradzanego i wyróżnianego za swoją pracę słusznie uznane zostały przez Prezesa Rady Ministrów i Sąd I instancji za niewystarczające by uznać, że osoba jej męża winna być zaliczona do grona osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, a więc osób, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, wymagające szczególnego uhonorowania. Nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej skarżącej, należy zwrócić uwagę, że jak trafnie zauważył Sąd I instancji, trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 894/06). Należy podkreślić, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie ma charakteru socjalnego, gdyż wtedy zatraciłoby wyjątkowych charakter przyznania i stałoby się świadczeniem o charakterze powszechnym. Wbrew zarzutom skarżącej Prezes Rady Ministrów dołożył starań, by okoliczności sprawy zostały wszechstronnie wyjaśnione. Decyzja podejmowana w trybie art. 82 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową, mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy niniejszej podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja Prezesa Rady Ministrów nie nosiła cech dowolności i jest wynikiem całościowej oceny sytuacji skarżącej. Zauważyć trzeba - za stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 17 października 2006 r., że Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy i przy ocenie tej ma pozostawiony znaczny margines swobody oceny. Mając powyższe na uwadze podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z przedstawionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.