II SA/Wa 1242/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi V. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania V. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ nadmienił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, z późn. zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie wymienione w tym przepisie warunki. Zdaniem Prezesa ZUS po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ubezpieczona nie wykazała bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które strona nie miała wpływu. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że w okresie od [...] września 2002 r. do [...] października 2006 r. strona nie wykonywała pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanej przerwie nie była wobec strony orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Strona nie wykazała również innych szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia. Ponadto w okresie od [...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. strona podlegała obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. łącznie przez 2 lata, 6 miesięcy i 16 dni, jednakże wymagane składki strona opłaciła tylko za 2 miesiące i 18 dni. Prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, która uniemożliwiałaby nabycie uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Organ zgodził się z poglądem wyrażonym w judykaturze, że zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Jednocześnie Prezes ZUS podkreślił, że podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. V. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], domagając się jej uchylenia. W treści skargi nadmieniła, że posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, a stan jej zdrowia w dalszym ciągu się pogarsza. Podkreśliła, że w okresie od [...] września 2002 r. do [...] października 2006 r. opiekowała się niepełnosprawnym mężem. Następnie w okresie od [...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. prowadziła działalność gospodarczą, na którą otrzymała dofinansowanie z PFRON. Po rozpoczęciu działalności jej ojciec ciężko zachorował i była zmuszona pomagać matce w opiece. Jednocześnie podkreśliła, że w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej nie posiadała środków na opłacanie składek ubezpieczeniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga V. S. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest podkreślenie, iż dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może dojść do skutku jedynie w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego – zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienia decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. Organ skupił się na tym, że skarżąca na przestrzeni 51 lat życia, udokumentowała jedynie 22 lata 8 miesięcy i 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w latach 2002-2006, skarżąca nie udowodniła żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca skarżącej kontynuowanie zatrudnienia została ustalona natomiast dopiero od [...] września 2018 r. Zatem nie istniały, w ocenie organu, przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał tym samym przyjąć, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Odnosząc się natomiast do argumentacji wnioskodawczyni, że występujące przerwy w jej zatrudnieniu spowodowane były złym stanem zdrowia męża i rodziców oraz koniecznością sprawowania osobistej opieki nad nimi, organ podkreślił, iż okoliczności te nie mogą stanowić "okoliczności szczególnej". w rozumieniu art. 83 ust.1 ustawy emerytalnej. Sprawowanie opieki nad członkami rodziny było bowiem suwerenną decyzją skarżącej. W ocenie Sądu powyższe ustalenia zostały dokonane przez organ z pominięciem istotnych w sprawie okoliczności, a także przy nieustalonym w sposób prawidłowy stanie faktycznym sprawy, co stanowi naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że ocena, czy w danym przypadku zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności", nie może być dokonywana w każdym przypadku wedle z góry określonego schematu. Każda sprawa winna być oceniana indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Niewystarczające jest zatem proste zsumowanie okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawcy, wskazanie przerw w tych okresach i sprawdzenie, czy w okresie tych przerw był zdolny do pracy. Takiej analizie musi towarzyszyć również sprawdzenie, czy w danym przypadku istnieją także inne okoliczności, które mogą powodować, że przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których wnioskodawca nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jest spełniona. Skarżąca, która w wieku 51 lat została uznana za całkowicie niezdolną do pracy posiada staż pracy wynoszący, przy uwzględnieniu okresów składkowych i nieskładkowych, łącznie 22 lata 8 miesięcy i 12 dni, a w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy – wskazano 3 lata i 10 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych. Faktem bezspornym jest występująca przerwa w ubezpieczeniu w latach 2002-2006 i 2012-2013. Niezaprzeczalnym jest też, że skarżąca w tym okresie nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Powyższe okoliczności nie budzą jakichkolwiek wątpliwości i są niesporne. Analizując przebieg okresów zatrudnienia skarżącej, należy jednak mieć na uwadze, że częściowa niezdolność do pracy od [...] lutego 2008 r. została orzeczona u skarżącej z uwagi na zdiagnozowane u niej schorzenie neurologiczne. Z akt sprawy wynika ponadto, iż skarżąca już w 2007 r. była leczona operacyjnie z powodu krwotoku podpajęczynówkowego z pękniętego tętniaka [...]. W wyniku tego skarżąca była częściowo, okresowo niezdolna do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji od daty zakończenia świadczeń rehabilitacyjnych (co nastąpiło w dniu [...] lutego 2008 r.) na okres 2 lat. Biegli lekarze sądowi powołani przez Sąd Okręgowy w B. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych w sprawie sygn. akt [...] z odwołania skarżącej od decyzji Zakładu ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] stwierdzili, że w wyniku przebytego krwotoku podpajęczynówkowego nastąpiły w skarżącej powikłania w postaci napadowych zaburzeń świadomości w przebiegu padaczki (vide: uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w B. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt [...]). Skarżąca pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2010 r. Następnie Sąd Okręgowy w B. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] listopada 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...] przyznał skarżącej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia [...] lutego 2010 r. do [...] lutego 2012 r. Powołani w tej ostatniej sprawie biegli lekarze sądowi wskazali, iż przyczyną niezdolności do pracy skarżącej są zaburzenia krążenia mózgowego pod postacią zawrotów głowy, drżenia prawej połowy ciała z zaburzeniami mowy oraz napadami padaczkowymi. Skutki te zostały wywołane krwawieniem podpajęczynówkowym (vide: w/w wyrok Sądu Okręgowego w B.). Sąd Okręgowy doszedł też do przekonania, że schorzenie na jakie cierpiała w owym czasie skarżąca, w znaczny sposób ograniczają jej możliwości zarobkowania w zawodzie [...]. Wskazane okoliczności zostały całkowicie pominięte przez organ, chociaż zdaniem Sądu, mają one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca, jak wynika z akt sprawy, już w wieku 40 lat zapadła na poważne schorzenie będące wynikiem krwotoku podpajęczynówkowego z pękniętego [...]. Schorzenie to niewątpliwie wpływało niekorzystnie na atrakcyjność skarżącej na rynku pracy oraz obiektywną możliwość znalezienia zatrudnienia. Dlatego też nie jest wystarczające dla oceny przesłanki "szczególnych okoliczności" ograniczenie się do analizy aktywności zawodowej skarżącej w kontekście daty powstania jej całkowitej niezdolności do pracy. Łączny staż ubezpieczeniowy skarżącej wynoszący 22 lata 8 miesięcy i 12 dni jawi się zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, jako adekwatny w stosunku do wieku, wykształcenia i rzeczywistych możliwości skarżącej podjęcia zatrudnienia. Niewątpliwie też brak opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe w okresie od [...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2013 r., tj. w okresie prowadzonej działalności gospodarczej nie może być tą okolicznością, która pozwoli na całkowite pominięcie faktu wystąpienia u skarżącej już w wieku 40 lat poważnej choroby. To bowiem towarzyszące tej chorobie następstwa i powikłania miały wpływ na obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, czego organ wydaje się nie dostrzegać. Niezrozumiałym też jest powoływanie się przez organ na okoliczności nielegitymowania się przez skarżącą do 50-go roku życia jakimkolwiek stopniem niezdolności do pracy. Przywołane powyżej wyroki Sądu Okręgowego wskazują w sposób oczywisty, iż skarżąca była częściowo niezdolna do pracy co najmniej od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2012 r. Rozważenie powyższych kwestii winno umożliwić Prezesowi ZUS przeprowadzenie pełnej i wszechstronnej analizy przesłanki "szczególnych okoliczności" na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ powinien przy tym mieć na względzie, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Szczególne okoliczności to zatem nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej niż osobę zdrową. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.