II SA/Wa 1251/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi małoletnich S., M. i F. A. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego I.A. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku I. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], o odmowie wznowienia postępowania, w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci S. A., M.A. i F. A., po zmarłym S. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 3 października 2015 r. I.A. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powołany jako Prezes ZUS) o wznowienie postępowania w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłym S. M. dla małoletnich dzieci S. A., M. A. i F. A. Rozpatrując powyższy wniosek organ skierował do strony pismo z dnia 22 stycznia 2015 r., nr [...], w którym wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił przyznania adresatce renty rodzinnej w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Powodem decyzji odmownej był fakt, że nie dopatrzono się wystąpienia zbiegu szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły ojcu małoletnich dzieci nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Jednocześnie zaznaczył, że I. A. nie skorzystała w przepisanym terminie z możliwości wniesienia od ww. decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym ww. decyzja dnia [...] stycznia 2011 r. stała się ostateczna. W dalszej kolejności organ wskazał, że we wniosku z dnia 3 października 2015 r. strona wskazała okoliczności, które były już znane i brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji odmawiającej przyznania ww. świadczenia oraz nie przedstawiono nowych dowodów w sprawie. W ocenie Prezesa ZUS nie została spełniona zatem jedna z przesłanek do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. tj. nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r., pełnomocnik strony wskazując, że przesłane przez organ jego mocodawczyni pismo z dnia 22 stycznia 2015 r., nie spełnia warunków, które zostały przewidziane dla decyzji administracyjnej, wezwał organ do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia, które będzie podlegało weryfikacji w trybie instancyjnym. Pełnomocnik zaznaczył również, że wnioskodawcy pismem z dnia 3 października 2014 r., złożyli do Prezesa ZUS wniosek o świadczenie w drodze wyjątku oczekując, że ich wniosek będzie rozpoznany w trybie przewidzianym przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. W następstwie powyższego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci S. A., M. A. i F.A. po zmarłym S. M. Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. strona zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że jej pismo z dnia 20 lutego 2015 r. nie jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania, a dotyczy pisma Naczelnika Wydziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym rozstrzygnięto o uprzednio złożonym wniosku o świadczenie w drodze wyjątku z dnia 3 października 2014 r. Odwołująca się podkreśliła, że jej pismo z dnia 20 lutego 2015 r., nie jest wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., bowiem nie składała w ogóle takiego wniosku, a wniosek o świadczenie w drodze wyjątku. Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2015 r. wskazując, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku zakończonego ww. decyzją ostateczną, w której odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ potwierdził, że I. A. nie przedstawiła bowiem nowych okoliczność i nowych dowodów istniejących w dacie podjęcia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2011 r. Na postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., I. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. ewentualnie uchylenia postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Skarżąca zrzuciła organowi, że ten błędnie potraktował jej pismo z 20 lutego 2015 r. jako wniosek o wznowienie postępowania podczas, gdy pismo to wnioskiem takim nie jest. Strona podkreśliła również, że organ w ogóle nie rozpoznał wniosku o świadczenie w drodze wyjątku z dnia 3 października 2014 r. W konsekwencji w ocenie skarżącej pismo Naczelnika Wydziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 stycznia 2015 r. nr [...], w którym stwierdzono, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania o rentę rodzinną w drodze wyjątku lub wszczęcia nowego postępowania w sprawie stanowiło reakcję na wniosek o świadczenie w drodze wyjątku z dnia 3 października 2015 r. Zdaniem strony powyższe rozstrzygnięcie obarczone jest naruszeniem, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 126 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze wskazał, że okoliczność, iż skarżąca domaga się wyłącznie merytorycznego rozpoznania jej wniosku o rentę rodzinną dla dzieci nie rodzi po stronie organu podstawy do rozpoznawania wniosku skarżącej inaczej niż w trybie art.149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. Organ wskazał, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania "konsumuje" żądania skarżącej o ponowną ocenę materiału dowodowego i rozpoznanie merytoryczne jej sprawy. Organ podkreślił, że w pismach i dokumentach nadsyłanych przez skarżącą nie znalazł żadnych danych pozwalających na zmianę stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd ocenia tym samym, czy zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie, w danej sprawie właściwie ustalono stan faktyczny i czy do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego, w tym również, czy prawidłowo dokonano ich wykładni. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje natomiast rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozpoznając skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego w pierwszej instancji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jego uchylenia. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą dla wydania przez Prezesa ZUS zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nadto, te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Z treści uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że Prezes ZUS zastosował nadzwyczajny tryb wznowieniowy uznając, że strona skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 20 lutego 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r. Tymczasem w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu treść wniosku strony skarżącej z dnia 3 października 2014 r. wskazuje, że domaga się ona od organu przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym ojcu S. M. W nagłówku pisma wskazano "wniosek o świadczenia w drodze wyjątku", a dalej w treści zaznaczono "wnoszę o przyznanie wnioskodawcom rent rodzinnych po ich zmarłym 9 kwietnia 2010 r. ojcu S. W.M.". Podobnie należy odczytać treść kolejnego pisma skarżącej z dnia 20 lutego 2015 r., (nota bene nie jest to – jak zaznaczył to organ - wniosek pierwotny wszczynający postępowanie administracyjne). W piśmie tym pełnomocnik skarżącej podniósł, że "wnioskodawcy pismem z dnia 3 października 2014 r., złożyli do Prezesa ZUS wniosek o świadczenie w drodze wyjątku i mają zasadne oczekiwanie, i ich wniosek będzie rozpatrzony w trybie przewidzianym przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa". W tej sytuacji co najmniej przedwczesne jest uznanie przez Prezesa ZUS, że skarżąca domaga się wznowienia postępowania, zakończonego decyzja odmowną z [...] stycznia 2011 r. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek postępowania administracyjne ma odformalizowany charakter jednak organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku strony, na podstawie przyjętego przez siebie domniemania w tym zakresie. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 K.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje strona je wnosząca, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli strony, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana niezręcznie czy niezrozumiale. Jak słusznie podkreśla się w literaturze, w sytuacji gdy strona formułuje swoje żądanie czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny, organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony (por. J. Malanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 46, por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00, LEX nr 81741). Niejasności w kwestiach o podstawowym znaczeniu nie mogą zatem zostać przez organy administracji niezauważone i dowolnie odczytane przez organ, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie. Jeżeli organ uzna, że wniosek jest zredagowany mało zrozumiale, nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2005 r. (sygn. akt I OSK 47/05, LEX nr 192140), organy administracji nie mogą we własnym zakresie domniemywać woli strony. W konsekwencji w razie wątpliwości co do charakteru pisma, treści zarzutów, czy też treści żądania, organ obowiązany jest z własnej inicjatywy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy domniemywana treść pisma jest zgodna z wolą osoby, od której ono pochodzi i w tym celu powinien w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska. W kontrolowanej sprawie takiego działania ze strony organu zabrakło. Odnosząc powyższe do rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wobec treści wniosku strony skarżącej z dnia 3 października 2014 r., rozwiniętego następnie w piśmie z dnia 20 lutego 2015 r., jak również treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odczytanie żądania strony jako wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie nie było prawidłowe, gdyż nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania realizującego podstawowe zasady procedury administracyjnej, wynikające z art. 7 oraz z art. 8 K.p.a. W szczególności zastosowanie zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 K.p.a., na etapie wstępnym postępowania jest elementem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stosownie do tego przepisu, organ jest zobowiązany, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast na zasadzie art. 8 k.p.a. zobowiązany jest prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Realizacja powyższych obowiązków sprowadza się do podjęcia w pierwszej kolejności kroków mających na celu dokładne i jednoznaczne wyjaśnienie przez organ rzeczywistej treści żądania i rzeczywistych intencji strony. Pozwala to dokonanie przez organ oceny, czy wniesione podanie jest wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Prawidłowe wyjaśnienie tych aspektów umożliwia wyznaczenie dalszego kierunku postępowania rozpoznawczego i podjęcie stosownych czynności procesowych, a w konsekwencji warunkuje prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i - wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku - sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 3 października 2014 r. zgodnie z jej intencją. Dalsze postępowanie organu w tym zakresie powinno być zatem tak ukierunkowane, aby respektować całą treść powyższego wniosku. Ponadto, w celu ustalenia rzeczywistych intencji skarżącej, zgodnie z art. 7 i art. 8 K.p.a., wszelkie wątpliwości odnośnie zakresu żądania i charakteru pism składanych w toku postępowania Prezes ZUS powinien wyjaśnić poprzez wezwanie skarżącej do ich sprecyzowania. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszej instancji.