II SA/Wa 1258/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] oddala skargę. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej K.p.a., wydał w dniu [...] maja 2015 r. postanowienie nr [...], mocą którego odmówił R. L. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. R. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że nie zgadza się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, natomiast wadliwość działania organu skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał, że "obywatel ma prawo (...), aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidywanej prawem procedury i w określonych przez nie formach". Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał postanowienie nr [...], w którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że R. L. wystąpieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. zwrócił się z prośbą o wydanie zaświadczenia, zawierającego dane o wysokości podstawy wymiaru uposażenia oraz dodatków do uposażenia zasadniczego: za stopień, wysługę lat, funkcyjnego i 1/12 nagrody rocznej należnych funkcjonariuszowi – Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] – według stanu na dzień 13 stycznia 2006 r. i 13 stycznia 2007 r. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca od dnia [...] czerwca 1989 r. pozostaje funkcjonariuszem w stanie spoczynku i nie jest mu przez Policję naliczane ani wypłacane uposażenie. Tymczasem art. 218 § 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty, wynikające z prowadzonych ewidencji czy rejestrów. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie posiada ewidencji, rejestrów ani innych danych, umożliwiających wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił uzupełnienia danego postanowienia. W dniu [...] lipca 2012 r. strona wniosła zażalenie na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia. W wyniku korespondencji z wymienionym i braku możliwości sprecyzowania żądań, wnioski strony nie zostały rozpatrzone w trybie procesowym. Na skutek skargi R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/13, Sąd stwierdził, że organ po bezskutecznym wezwaniu skarżącego winien zbadać dopuszczalność i rozpoznać zarówno wniesione zażalenie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności wniesione od postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że zarówno jedna, jak i druga instytucja są uregulowane przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3/14 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji. Niezależnie od powyższego w dniu 31 grudnia 2012 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Powyższy wniosek został rozpoznany przez Komendanta Głównego Policji, poprzez wydanie w dniu [...] marca 2015 r. postanowienia nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Komendanta Głównego Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] organ stwierdził, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Za inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania piśmiennictwo uznaje res iudicata, a także przedawnienie. Organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie może zostać wszczęte, gdyż było już prowadzone postępowanie w sprawie tożsamego żądania, tj. żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], a zatem w sprawie tej właściwy organ administracyjny wydał już stosowne rozstrzygnięcia przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. KGP podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a., rozciągając tę zasadę, zarówno na decyzję, jak również na sprawę, którą ona załatwia, nakazując stwierdzić nieważność decyzji, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ administracji nie może ponownie rozstrzygać sprawy, która wcześniej została załatwiona ostateczną decyzją. Załatwienie sprawy przez organ administracji decyzją ostateczną stwarza tzw. "powagę rzeczy osądzonej" (res iudicata), która uniemożliwia ponowne rozpoznanie tej samej sprawy. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zastosowania art. 156 K.p.a., zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, jest niedopuszczalne. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Skarżący stwierdził, że orzekający w sprawie organ nie uwzględnia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, a ponadto narusza prawomocne orzeczenia sądów, zasady postępowania administracyjnego, jak i samą instytucję zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W przedmiotowej sprawie organem właściwym jest więc Komendant Główny Policji. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 K.p.a, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m. in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Podstawę prawną postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Powyższy przepis wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publik. Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W badanej sprawie spełnione są przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. W swoim wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący domagał się bowiem stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Natomiast postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. Ma ono jedynie charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. W judykaturze wyklucza się dopuszczalność stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1983 r., sygn. akt I SA 794/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 92). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia zamyka tok czynności procesowych postępowania administracyjnego, a nie rozstrzyga o interesie prawnym, czy obowiązku. Dlatego do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb stwierdzenia nieważności postanowienia. Należy zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie może zostać wszczęte, również dlatego, że było już prowadzone postępowanie w sprawie tożsamego w swej treści żądania. Wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczący stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] został rozpatrzony ostatecznym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem w sprawie tej właściwy organ administracyjny wydał już stosowne rozstrzygnięcia przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podsumowując, uznać należy, iż słusznie Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]zainicjowane wnioskiem R. L. z dnia [...] lipca 2012 r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.