II SA/Wa 126/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi K., K. i D. N. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego B. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił B. N. przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletnich dzieci K., K. i D.., po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że z dołączonej do wniosku dokumentacji rentowej wynika, że ojciec dzieci zmarł w wieku 47 lat i ma udokumentowany łączny okres ubezpieczenia 11 lat, 8 miesięcy i 27 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano jedynie 3 lata, 10 miesięcy i 22 dni tych okresów. W latach 1989-1994, 1997-2000, 2001-2003, 2008-2009, 2010-2013, nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W konkluzji uzasadnienia Prezes ZUS podał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie wykazały szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym okresie przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, B. N. podkreśliła, że okoliczności, które spowodowały długotrwałe bezrobocie w przypadku jej męża, to przede wszystkim obniżone możliwości intelektualne, brak wykształcenia, brak kwalifikacji zawodowych, a także wysoki wskaźnik bezrobocia w woj. [...]. Wskazała ponadto, że jej mąż wskutek załamania nerwowego trwającego całymi latami, targnął się na własne życie, co wskazuje, że musiały występować obiektywne okoliczności, które uniemożliwiały mu pokonanie przeszkód, samobójstwa nie popełnia człowiek zdrowy i zrównoważony, lecz taki który pomimo podjętych starań nie radzi sobie z utrzymaniem rodziny. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2014 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach rozstrzygnięcia Prezes ZUS ponownie podkreślił, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Środki utrzymania, którymi dysponuje B. N. na utrzymanie 5 osobowej rodziny , to wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w kwocie 3.200,00 zł (brutto) za październik, wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia córki 1.680,00 zł za październik , trzy zasiłki rodzinne w łącznej kwocie 340,00 zł, dwa dodatki z tytułu samodzielnego wychowania dzieci łącznie 340,00 zł, dodatek z tytułu wychowania w rodzinie wielodzietnej 80, 00 zł miesięcznie. Dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi 1.123 ,00 zł miesięcznie i przekracza tym samym kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, że małoletnie dzieci – nie posiadają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że pojęcie braku niezbędnych środków utrzymania jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie jest pojęciem zdefiniowanym, zatem posiadane środki utrzymania należy oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2014 r. wynosi 844,45 zł. Zauważono również, że przepis art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarcząjących środków utrzymania. Wykazane środki utrzymania w kwocie 1.123,00 zł brutto na członka rodziny pozwalają zaspokoić niezbędne i podstawowe potrzeby. Organ podkreślił również, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust.1 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby bowiem posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Organ nie neguje faktu trudnej sytuacji materialnej wnioskującej, jednak świadczenie z przepisu art. 83 ww. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet jeśli są one uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B. N., reprezentująca swoje małoletnie dzieci, jako ich przedstawiciel ustawowy, zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skarżąca podała, że Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, dokonał wadliwej oceny dowodów. Podkreśliła, że wynagrodzenie jakie otrzymała w ramach pracy zarobkowej w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] października 2014 r. (okres próbny) wyniosło średnio miesięcznie 1.465,02 zł netto, a w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] listopada 2014 r. średnio miesięcznie 2.300,00 netto, co wskazuje, że organ ZUS błędnie przyjął jako podstawę wyliczenia 3.200,00 zł. Średniomiesięczny dochód z pracy jej córki A. N. w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] listopada 2014 r. wyniósł 1.106,92 zł netto, 1.482,47 brutto , co wskazuje na błędne przyjęcie kwoty 1.680,00 zł jako podstawy do ustalenia kwoty wynagrodzenia przypadającej na jednego członka rodziny. Wskazała również, że świadczenia jakie otrzymuje z pomocy społecznej nie są to świadczenia stałe. Podała, że [...] listopada 2014 r. jej córka A. N. urodziła dziecko. W tej chwili rodzina składa się nie z 5 , a 7 osób. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w podjętych w sprawie decyzjach. Wskazał, że wprawdzie w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, usprawiedliwiające przerwy w ubezpieczeniu ojca dziecka, jednak mimo to przyznanie świadczenia nie jest możliwe ze względu na to, iż skarżąca wraz dziećmi nie jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone, zwłaszcza w aspekcie przesłanki szczególnych okoliczności i braku niezbędnych środków utrzymania. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie niniejszej konieczne natomiast jest poddanie stanu faktycznego sprawy ocenie pod kątem szczególnych okoliczności i środków utrzymania, jakimi rodzina dysponuje, dla zbadania, czy są to środki niezbędne. W niniejszej sprawie Prezes ZUS stwierdził w zaskarżonej decyzji, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Organ przyjął, że matka dzieci uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 3.200,00 zł (brutto) zł za miesiąc październik 2014 r., jej córka kwotę 1.680,00 (brutto) zł oraz pobiera zasiłki rodzinne w łącznej kwocie 738,00 zł, co pozwala uznać, że na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 1.123,00 zł. Odnosząc tę kwotę do kwoty najniższej emerytury – 844,45 zł, organ stwierdził, że małoletnie dzieci skarżącej nie są pozbawione niezbędnych środków utrzymania. Jednakże organ nie dokonał szczegółowych wyliczeń, na podstawie których wyprowadził wniosek o niespełnieniu przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, zwłaszcza że sytuacja materialna i bytowa rodziny jest bardzo trudna z uwagi na fakt, że rodzinie spalił się dom w którym mieszkali .Czasowo mieszkają w starym domu udostępnionym przez obcych ludzi Wspomnianej sytuacji nie poprawia okoliczność, że nie mają stałego, własnego pewnego miejsca zamieszkania. Na stan rodziny wpłynęła również w sposób znaczący okoliczność, że ociec dzieci popełnił samobójstwo, co negatywnie wpłynęło na ich psychikę. Jedno z dzieci, jest upośledzone i uczy się w trybie indywidualnym. Wszystkie te okoliczności przemawiają, za wnikliwym rozważeniem, czy rodzina ma na pewno niezbędne środki utrzymania. Już sam fakt całkowitego pominięcia powyższych okoliczności jest wystarczającą przesłanką do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Ustalenie wysokości środków będących realnie w dyspozycji skarżącej, ma kluczowe znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem organ odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku, opierając się wyłącznie na przesłance posiadania przez skarżącą niezbędnych środków utrzymania. Sąd podziela zarzut podniesiony w skardze, dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeanalizowania stanu faktycznego. Zatem uzasadnienie decyzji nie spełnia nakazanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wymagań, powinno ono bowiem w sposób zindywidualizowany odnosić się do każdej z okoliczności podniesionych przez stronę. Stąd rolą organu było albo zgodzić się z – popartymi załączonymi do wniosku dokumentami – twierdzeniami strony odnośnie braku niezbędnych środków utrzymania, bądź w razie wątpliwości, uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy albo też przekonująco w oparciu o konkretne dokumenty podważyć argumenty i dowody skarżącej, jeżeli uznałby je za nieprawdziwe. Niezbadanie tych kwestii i nieprzedstawienie szczegółowych danych i wyliczeń w tym zakresie jest istotnym uchybieniem organu, które nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2014 r. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.