II SA/Wa 1261/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R." Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia obowiązku realizacji zadań na rzecz obronności państwa 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R." Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R." Spółka z o.o. z siedzibą w R. jest decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] o nałożeniu na Szpital Miejski w R. Sp. z o.o. obowiązku realizacji zadań na rzecz obronności państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] nałożył na Szpital Miejski w R. Sp. z o.o. obowiązek realizacji zadań na rzecz obronności państwa w zakresie: 1. Planowania operacyjnego obejmującego przedsięwzięcia planistyczne dotyczące funkcjonowania przedsiębiorcy w warunkach zewnętrznego zagrożenia państwa i w czasie wojny, a w szczególności opracowanie "Planu przygotowań Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. na potrzeby obronne państwa". 2. Szkolenia obronnego obejmującego działania podejmowane w czasie pokoju, mające na celu przygotowanie pracowników spółki do realizowania zadań obronnych. Ponadto Wojewoda [...] w wydanej decyzji stwierdził, że szczegółowy zakres zadań na rzecz obronności państwa, sposób ich realizacji oraz zasady finansowania określi oddzielna umowa zawarta przez Wojewodę [...] ze Szpitalem Miejskim w R. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że stanowi ona wykonanie upoważnienia ustawowego. Określa podmiot, który ze względu na swój potencjał i zakres działania został wyznaczony do realizacji zadań na potrzeby obronne państwa określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie warunków i sposobu przygotowania oraz wykorzystywania publicznej i niepublicznej służby zdrowia na potrzeby obronne państwa oraz właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. Nr 143, poz. 1515 z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem". Ponadto Wojewoda wskazał, że wyznaczenie Szpitala Miejskiego w R. do realizacji zadań na rzecz obronności państwa następuje w drodze decyzji administracyjnej stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz. U. Nr 122, poz. 1320 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o organizowaniu zadań" oraz na podstawie "Planu przygotowań publicznej i niepublicznej służby zdrowia województwa [...] na potrzeby obronne państwa", zwanego dalej "Planem". Strona, na podstawie art. 157 § 1 i 2, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 zd. drugie k.p.a., wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na Szpital Miejski w R. obowiązku realizacji zadań na rzecz obronności państwa z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci oparcia przedmiotowej decyzji na błędnej podstawie prawnej, tj. na art. 7 ust. 1 ustawy o organizowaniu zadań. Wnioskodawca wskazał, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym właściwą podstawą prawną było rozporządzenie. Zarzucił, że Wojewoda połączył ze sobą dwie różne podstawy prawne upoważniające organy państwowe do nakładania na podmioty prawa cywilnego obowiązków w zakresie realizacji świadczeń na rzecz obronności państwa. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] orzekł o niestwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., wskazując, iż ww. decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym. Wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Minister Zdrowia stwierdził, że twierdzenie wnioskodawcy, iż przedmiotowa decyzja winna zostać wydana w oparciu o rozporządzenie, gdyż akt niższego rzędu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji, jest błędne. Rozporządzenie dotyczy jedynie warunków i sposobu przygotowania i wykorzystywania publicznej i niepublicznej służby zdrowia na potrzeby obronne państwa, nie określa natomiast szczegółowego zakresu tychże przygotowań. Natomiast, zgodnie z art. 7 ustawy o organizowaniu zadań, Wojewoda posiada upoważnienie ustawowe do nałożenia w drodze decyzji obowiązku realizacji przez przedsiębiorców zadań na rzecz obronności państwa. Jak wynika z kolei wprost z ust. 2 tego artykułu wykonanie zadań, o których mowa w ust. 1 następuje na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorcą przez organ, który wydał decyzję nakładającą obowiązek ich realizacji. Zdaniem organu, przepisy cyt. ustawy jednoznacznie w ust. 2 art. 7 przesądzają, iż wykonywanie zadań nałożonych w drodze decyzji na przedsiębiorcę następuje na podstawie umowy zawartej między tymi stronami. Również ten sam przepis rozstrzyga kwestię zasad finansowania przesądzając, że finansowanie wykonywania tych zadań spoczywa na budżecie państwa, obciążając przedsiębiorcę jedynie finansowaniem prac związanych z prowadzeniem przygotowań do realizacji tych zadań, mających charakter planistyczny. W ocenie organu, błędnym jest również twierdzenie wnioskodawcy, że ustawa o organizowaniu zadań skierowana jest do przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, o których mowa w art. 3 tej ustawy, ponieważ już art. 1 pkt 1 stanowi, że ustawa określa zasady organizowania zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym przez przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Nie jest zatem trafne stanowisko wnioskodawcy, gdyż ustawa dotyczy wszystkich przedsiębiorców. Zdaniem Ministra Zdrowia, zadania przypisane przedsiębiorcy określone zostały w decyzji w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości, do zadań tych należy planowanie operacyjne oraz szkolenie obronne, czyli zadania wymienione wprost w art. 2, do którego to artykułu bezpośrednio odsyła art. 7 ust. 1 ustawy. Z uwagi na fakt, że obowiązki nałożone na przedsiębiorcę wpisane są w szeroko rozumianą organizację zadań na rzecz obronności państwa, brak jest podstaw do bardziej szczegółowego, niż dokonane w decyzji Wojewody, uzasadnienia, jakimi potrzebami kierował się organ oraz dlaczego akurat ten podmiot jest w stanie zaspokoić powyższe potrzeby. Wystarczające w tym zakresie jest to, że podmiot został uznany za niezbędny do realizacji zadań na rzecz obronności państwa i że przesłankami przesądzającymi o powyższym jest zakres zadań realizowanych przez przedsiębiorcę oraz jego potencjał. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R." Spółka z o.o. z siedzibą w R. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazanym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie nałożenia na Szpital Miejski w R. obowiązku realizacji zadań na rzecz obronności państwa nie narusza rażąco prawa, gdy tymczasem oparcie przedmiotowej decyzji na art. 7 ust. 1 ustawy o organizowaniu zadań rażąco narusza prawo, bowiem właściwą podstawą prawną była ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministróww w sprawie warunków i sposobu przygotowania oraz wykorzystywania publicznej i niepublicznej służby zdrowia na potrzeby obronne państwa oraz właściwości organów w tych sprawach. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. połączył ze sobą dwie różne podstawy prawne upoważniające organy państwowe do nakładania na podmioty prawa cywilnego obowiązków w zakresie realizacji świadczeń na rzecz obronności państwa. Inaczej nakładane i realizowane są obowiązki na rzecz obronności państwa w oparciu o ustawę o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, a inaczej obowiązki nakładane w drodze ustawy o organizowaniu zadań. Zdaniem strony skarżącej, nałożenie na przedsiębiorcę obowiązków na rzecz obronności państwa w oparciu o ustawę o organizowaniu zadań wyklucza stosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie warunków i sposobu przygotowania oraz wykorzystywania publicznej i niepublicznej służby zdrowia na potrzeby obronne państwa oraz właściwości organów w tych sprawach, i odwrotnie - nałożenie obowiązków na rzecz obronności państwa na podstawie rozporządzenia wyklucza nałożenie obowiązków na podstawie ustawy o organizowaniu zadań. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej i razem z nią stanowi spójną regulację prawną. Natomiast ustawa o organizowaniu zadań jest inną regulacją prawną regulującą w odmienny sposób obowiązki wykonywania i nakładania świadczeń na rzecz obronności państwa. O powyższym dobitnie stanowi art. 8 ustawy o organizowaniu zadań, zgodnie z którym ustawa nie narusza określonych w odrębnych przepisach zasad i trybu oraz kompetencji organów administracji rządowej i samorządowej w zakresie nakładania na przedsiębiorców zadań na rzecz obronności państwa, ich finansowania oraz sprawowania nadzoru nad ich wykonywaniem. W takich warunkach Wojewoda [...] nie mógł wydać zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy o organizowaniu zadań, bowiem wobec jednostek organizacyjnych niepublicznej służby zdrowia zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia, które wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 8 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca stwierdziła, iż nałożenie na nią obowiązku realizacji zadań na rzecz obronności państwa w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o organizowaniu zadań nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2011 r. organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie porcesowym z dnia 12 października 2011 r. strona skarżąca, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, podtrzymała zarzuty i twierdzenia podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R." Spółka z o.o. z siedzibą w R. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Zdrowia dopuścił się w sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 k.p.a. regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż podmiotem, którego nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał - działający z upoważnienia Ministra Zdrowia - Podsekretarz Stanu M. H., nie zaś sam piastun funkcji - czyli Minister Zdrowia. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą - upoważnioną przez piastuna organu - osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. - jak pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, przy czym wydając decyzję powoła precyzyjnie podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia oraz przedmiot rozpatrywanej sprawy.