II SA/Wa 1263/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na czynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy postanawia - odrzucić skargę- Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.), zwolnił K. W. ze służby w Agencji w związku z orzeczeniem trwałej niezdolności do służby (orzeczenie nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.). W dniu [...] lutego 2006 r. został przelany na konto K. W. ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe. Skarżący w dniu [...] lutego 2006 r. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z żądaniem wypłacenia pełnego należnego zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za nieuwzględnione 54 dni urlopu w okresie 2000-2006, a w przypadku odmowy wypłaty tego ekwiwalentu określenia podstaw prawnych takiego stanowiska w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na wyżej wymieniony wniosek p.o. Dyrektor Biura Kadr ABW pismem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlopy zaległe nie jest rozstrzygana decyzją administracyjną. Wypłata tego ekwiwalentu stanowi czynność materialno-techniczną. W przypadku braku podstaw do jej dokonania, organ informuje o tym fakcie wnioskodawcę. K. W. w dniu [...] kwietnia 2006 r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie p.o. Dyrektor Biura Kadr ABW pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że żądanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w latach 2000-2001 nie może być uwzględnione z uwagi na przedawnienie roszczenia urlopowego. K. W. w dniu 31 maja 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, polegającą na pozbawieniu go ekwiwalentu pieniężnego za 54 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w latach 2000-2006 w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie przedstawiając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia prawnej formy działań organu administracji publicznej w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002 r. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) sprawy przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego wymagają załatwienia w formie rozkazu personalnego. Przepis ten wskazuje expressis verbis, że w tego rodzaju sprawach winno dojść do wydania rozkazu personalnego. Sprawa ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest sprawą osobową dotyczącą zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ściśle wiąże się z faktem zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W kwestii ekwiwalentu ustawodawca nie zawarł wyraźnych uregulowań, odsyłając w zakresie nieuregulowanym do przepisów procedury administracyjnej. Należy zatem na podstawie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia przyjąć, że w tego rodzaju sprawie zastosowanie znajdą przepisy kpa. W świetle art. 104 § 1 kpa organ administracji rozstrzyga sprawę co do jej istoty w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 128 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy stanowi, że funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 54 ust. 3, art. 57 ust. 4 i art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe (skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sam sposób sformułowania tego przepisu wskazuje, że funkcjonariusz zwolniony ze służby ma prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zauważyć, że w tego rodzaju sprawach treścią obiektywnie istniejącego prawa jest ekwiwalent pieniężny, którego wartość w samej ustawie jest bliżej nieokreślona, zaś treścią czynności, o której mówią strony, tylko jego wypłata. Nie ulega wątpliwości, że otrzymanie ekwiwalentu musi być poprzedzone ustaleniem przez organ jego wysokości i przyznaniem, bądź ustaleniem braku podstaw do jego otrzymania, a to z kolei treścią czynności być nie może. Rola organu administracji w tej sprawie nie została sprowadzona jedynie do działań, które służą realizacji uprawnienia zwolnionego funkcjonariusza, albowiem organ nie tylko wypłaca określone należności, ale wpierw musi rozstrzygnąć w sposób władczy o konkretnych wielkościach wyrażonych w pieniądzach, które funkcjonariusz winien otrzymać (nawet gdy organ nie łączy tego z wydaniem decyzji na piśmie). Wynika to z gramatycznej wykładni tego przepisu, gdyż wypłatę ekwiwalentu, czyli czynność materialno – techniczną, jako etap realizacji prawa, każdorazowo poprzedza jego konkretyzacja, a to uwidacznia aspekt decyzyjny. Ma to tym większe znaczenie w sytuacji istnienia sporu (jak w niniejszej sprawie). Czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ma służyć realizacji tychże uprawnień lub obowiązków, a więc wtedy, gdy uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego zostało skonkretyzowane, a nie doszło do wypłaty ekwiwalentu. Organ w sposób władczy nie może natomiast decydować o konkretnych prawach w formie czynności, na którą Szef ABW i skarżący się powołują (wielkość ekwiwalentu, przedawnienie, etc.). Należy stwierdzić, że pisma Dyrektora Biura Kadr ABW znajdujące się w aktach sprawy nie mają charakteru decyzji administracyjnej, bowiem pochodzą one od Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a nie od organu, którym jest Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (por. art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że skarżący precyzując skargę wskazał, że w istocie jej przedmiotem jest czynność Szefa ABW, polegająca na pozbawieniu go ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Tak sprecyzowana skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Nie można bowiem w świetle wcześniejszych wywodów uznać, że czynności podjęte w sprawie przybrały postać czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na marginesie należy wskazać, że niewydanie decyzji w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy może być przedmiotem skargi na bezczynność organu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.