II SA/Wa 1264/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Olga Żurawska-Matusiak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - P. M. wystąpił w dniu [...] marca 2015 r. do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 2006-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Ponadto poinformował, iż powyższy dokument "zostanie włączony do akt osobowych jako niezbędny do wystawienia zaświadczenia do zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, który rozpatrywać będzie ewentualne podwyższenie emerytury policyjnej". Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując, że nie ma on interesu prawnego do żądania jego wydania. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby. Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Regulacją mogącą stanowić podstawę do żądania wydania przez określone organy administracji stosownego zaświadczenia jest niewątpliwie przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, z późn. zm.), zgodnie z którym środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Zaświadczenie takie jest wykorzystywane w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, prowadzonym przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (organ emerytalny). Istotne jest przy tym, że organ emerytalny wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu wyłącznie na wniosek wnioskodawcy lub jego pełnomocnika (art. 32 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...); § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.). Brak stosownego wniosku osoby uprawnionej uniemożliwia zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego, a w konsekwencji, co oczywiste, wyklucza możliwość prowadzenia postępowania dowodowego z wykorzystaniem środków dowodowych, o których mowa w rozdziale 4 (§13-18) cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. W świetle powyższego, aby funkcjonariusz mógł skutecznie żądać od organu danej służby (w tym organu Policji), na podstawie § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, musi wcześniej zainicjować postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego, w którym żądane zaświadczenie ma być dowodem. Sam zamiar zainicjowania takiego postępowania w bliżej nieokreślonej przyszłości nie uprawnia jeszcze do uzyskania zaświadczenia, które w dacie żądania jego wydania nie jest wymagane przez żaden przepis prawa, a co więcej, może w przyszłości w ogóle okazać się wnioskodawcy zbędne z uwagi na uzyskanie przez niego takiego procentowego wymiaru emerytury, wyliczonego na podstawie posiadanych okresów służby, okresów składkowych i okresów nieskładkowych, w oparciu o art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) , który uniemożliwi podwyższenie tej emerytury z tytułu służby w szczególnych warunkach, tj. na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 powołanej ustawy (zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. kwota emerytury bez uwzględnienia dodatków, zasiłków i świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 25 tej ustawy, nie może przekroczyć 75% podstawy wymiaru emerytury). Organ wskazał, iż na podstawie archiwalnych akt osobowych P. M. ustalono, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. wyżej wymieniony został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.). Dodatkowo stwierdzono, iż przedmiotowe akta osobowe nie zawierają jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej, aby wobec zainteresowanego po dniu zwolnienia ze służby w Policji zainicjowana została procedura dotycząca ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Tym samym P. M. nie posiada w chwili obecnej interesu prawnego umożliwiającego wydanie żądanego zaświadczenia za jakikolwiek okres służby w Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie Służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu skargi podniósł, że takie zaświadczenie jest mu niezbędne do przedłożenia u aktualnego pracodawcy, tj. Wydziału Kadr Centralnego Biura Antykorupcyjnego, dla określenia wysokości świadczenia emerytalnego przyznawanego z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, a co za tym idzie, wyliczenia kapitału początkowego dla świadczenia emerytalnego. Tym samym zdaniem skarżącego posiada on interes prawny w wydaniu stosownego zaświadczenia, a organ jest zobowiązany do wystawienia tego dokumentu bez względu na to, kiedy będzie przechodził na emeryturę. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji utrzymując w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 kpa, zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 kpa, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa). Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex 1311429). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, Lex 1452122). W związku z tym interes prawny w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury policyjnej lub jej wysokości. Wskazać należy, iż interes prawny istniałby po stronie wnioskodawcy wtedy, gdyby konkretny przepis prawa wymagał od niego posiadania zaświadczenia, o które występuje. Źródłem interesu prawnego musi być bowiem ściśle oznaczona norma prawna. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Nie jest to jedynie określony formalizm, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem pozostawać, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 695). Zgodzić się należy z organem, że żaden przepis prawa nie nakłada na osobę, wobec której nie toczy się postępowanie związane z ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego, obowiązku posiadania zaświadczenia, o które wnioskuje P. M. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/10, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 2006-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, odpowiada prawu. Organy nie naruszyły w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, a także art. 138 § 1 w zw. z art. 144 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji zawierają wymagane prawem elementy i wyjaśniają zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W sprawie nie zostały naruszone także przepisy art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 kpa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.