II SA/Wa 1268/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w Izbie Celnej w innej miejscowości: - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. przeniósł z dniem [...] maja 2005 r. D. N., pełniącego dotychczas służbę w Izbie Celnej w R. do pełnienia służby w Izbie Celnej w O. D. N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując w nim miedzy innymi, iż zadowalało by go pełnienie służby w Izbie Celnej w P. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Szef Służby Celnej biorąc pod uwagę słuszny interes wnioskodawcy, wydał w dniu [...] kwietnia 2005 r. decyzję nr [...] na mocy której funkcjonariusza celnego przeniesiono z dniem [...] lipca 2005 r. do Izby Celnej w P. Decyzja stała się prawomocna. W dniu [...] stycznia 2006 r. D. N. wskazując jako podstawę prawną art. 155 k.p.a., wniósł o uchylenie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2005 r., podnosząc, iż w dniu wydania decyzji żona wnioskodawcy była w zaawansowanej ciąży, a więc zachodzi po jego stronie słuszny interes strony przemawiający za zmianą tej decyzji. Zdaniem skarżącego za wystąpieniem przesłanki słusznego interesu strony przemawia również treść art. 189 Kodeksu pracy. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] odmówił uchylenia wspomnianej wyżej decyzji ostatecznej wskazując, iż przedstawione przez skarżącego okoliczności nie uzasadniają w ocenie organu, zmiany decyzji przeniesienia służbowego z uwagi na słuszny interes strony czy też z uwagi na interes społeczny. Wskazał na fakt, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. w istocie była zgodna z prośbą funkcjonariusza, zaś obecnie nie ma możliwości pełnienia przez D. N. służby w Izbie Celnej w R. z uwagi na brak wolnych etatów. Organ podniósł konieczność ograniczenia wielu praw funkcjonariusza wynikających z istoty stosunku służbowego, przytaczając tu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2004 r. (K 1/04 OTK-A 2004/9/93). D. N. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zawarta w poprzedniej decyzji. Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez funkcjonariusza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił obrazę przepisu art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą w szczególności na bezzasadnym przyjęciu, iż dopuszczalne jest badanie istnienia słusznego interesu strony poprzez pryzmat interesu społecznego, a także błędnym uznaniu przez organ, iż fakt urodzenia się dziecka skarżącego nie jest okolicznością wpływającą na ocenę istnienia słusznego interesu strony. Wskazywał także, że zarówno przesłanka interesu społecznego jak i słusznego interesu strony, są w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a. jednakowo ważnymi przesłankami, dlatego nie można, jak to czyni organ, eksponować jednej z nich kosztem drugiej. Podnosił także, iż organ może przywrócić go z powrotem do pełnienia służby w Izbie Celnej w R., jak przywracał innych funkcjonariuszy celnych (tu podał nazwiska). W konkluzji skargi D. N. wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie w całości złożonego wniosku - o przywrócenie go do pełnienia służby celnej w Izbie Celnej w R.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazywał, iż to właśnie interes skarżącego został uwzględniony już w decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą przychylono się do prośby funkcjonariusza, przenosząc go z dniem [...] lipca 2005 r. do służby w Izbie Celnej w P. Nadto, organ wskazywał, że przesłanka nowych okoliczności faktycznych nie jest tożsama ze słusznym interesem strony lub interesem społecznym, które badane są przez organ przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. Zdaniem organu, przyjęcie argumentacji skarżącego sprowadza się do, niedopuszczalnego w trybie tego przepisu, ponownego orzekania merytorycznego w sprawie, która jest ostatecznie zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie przeniesienia służbowego skarżącego zostało zakończone w administracyjnym toku orzekania. Podkreślić tu należy, iż podjęta w dniu [...] kwietnia 2005 r. decyzja Szefa Służby Celnej godziła zarówno interesy służby jak i interesy strony (skarżący między innymi wnosił o przeniesienie go do Izby Celnej w P. zamiast do Izby Celnej w O.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis art. 155 k.p.a. pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie uznano, iż w interesie społecznym, który w omawianej sytuacji jest zbieżny z interesem publicznym, leży utrzymanie w mocy decyzji w sprawie przeniesienia. Wobec powyższego nie można czynić zarzutu organowi, który jako powołany do realizacji określonych ustawowo zadań, waży oba interesy: interes strony i interes publiczny, i następnie dokładnie argumentując swój wybór – rozstrzyga sprawę. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art.155 kpa mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana poprzedniej decyzji pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art.155 kpa organ administracyjny nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej. Organ rozpatrując kwestię słusznego interesu strony miał na uwadze szczególne unormowania odnoszące się do stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, który stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Stosunek ten powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, a nie ustalania warunków tej służby. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjno-prawnego a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. A zatem z istoty samego stosunku służbowego i unormowania statusu prawnego funkcjonariusza w ustawie o Służbie Celnej wynika, że jego prawa jako obywatela są w wielu wypadkach wyłączone bądź ograniczone. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.10.2004 r. (K 1/04 OTK-A 2004/9/93) "Każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową - co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby - jest poddany licznym ograniczeniom, również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie". Takie uregulowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy celnych powoduje, że uznanie administracyjne oraz słuszny interes obywatela w sprawach ze stosunku służbowego funkcjonariusza celnego winny być badane pod kątem interesu społecznego w związku z wagą i rodzajem zadań realizowanych przez funkcjonariuszy w imieniu Państwa. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 55 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Reasumując powyższe potwierdzić należy trafność decyzji organu z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającej zmiany albo uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Z tych też względów trafna jest decyzja z dnia [...] maja 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. Po wyważeniu indywidualnego interesu strony i interesu służby (tu interesu społecznego) w istniejącej konkretnie sytuacji nie można uznać wskazanej przez skarżącego okoliczności - urodzenie się skarżącemu dziecka po wydaniu decyzji w sprawie przeniesienia służbowego (decyzja z [...] kwietnia 2005 r.) za okoliczność uzasadniającą zmianę bądź uchylenie tej decyzji. Funkcjonariusz celny decydując się na przystąpienie do Służby Celnej musi liczyć się ze związaną ze stosunkiem służbowym zwiększoną dyspozycyjnością, i takie zmiany jak narodziny dziecka, ważne z jego punktu widzenia, wobec zaistnienia w przedmiotowej sprawie wskazanych wyżej względów służbowych, nie mogą być uwzględnione. Nadto w chwili obecnej, jak twierdzi organ, uwzględnienie interesu funkcjonariusza celnego - przeniesienie go do Izby Celnej w R., nie jest możliwe z uwagi na brak wolnych etatów w tej Izbie. Pozostaje zatem do rozważenia, podniesiony w skardze zarzut, czy w istocie takiej decyzji, w ramach art. 155 K.p.a., organ nie rozstrzyga o priorytecie jednej przesłanki nad drugą – przesłanki interesu społecznego nad przesłanką słusznego interesu strony, gdy obie te przesłanki powinny być tu traktowane na równi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wybór między tymi przesłankami – wartościami, dotyczy zdecydowanej większości wszystkich spraw administracyjnych, stosunku obywatel – organ. Natomiast przyznanie w niniejszej sprawie priorytetu interesowi społecznemu, nie wynikało bezpośrednio z nadania mu nadmiernego znaczenia, ale z ograniczenia szeregu praw funkcjonariusza celnego, poprzez specyfikę stosunku służbowego, co trafnie organ wykazał i uzasadnił w swoich decyzjach. Inaczej mówiąc, to już w samym charakterze służby należy dopatrywać się pewnych ograniczeń w korzystaniu z powszechnych uprawnień (także w sferze rodzinnej, czy uprawnień pracowniczych zawartych w Kodeksie pracy), a zatem również w daleko mniejszym prawie funkcjonariusza do realizacji swojego słusznego interesu strony w porównaniu z innymi obywatelami, funkcjonariuszami nie będącymi. Podkreślenia wymaga tu nadto kryterium rozumienia obu pojęć: "interes społeczny", "słuszny interes strony". Organ zastosował kryterium obiektywne, natomiast przez skarżącego pojęcie "słuszny interes strony" traktowane jest subiektywnie, z pominięciem obowiązków charakterystycznych dla stosunku służbowego i płynących z obciążenia funkcjonariusza tymi obowiązkami konsekwencji dla sfery jego życia osobistego i rodzinnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 132 i art. 151 przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.