II SA/Wa 1273/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R.G. na niewykonanie przez P. S.A. z siedzibą w W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 857/14 1. wymierza P. S.A. z siedzibą w W. grzywnę w wysokości 700 (siedemset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz R. G. kwotę 200 zł (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (wpływ do organu: [...] sierpnia 2014 r.) R. G. zwrócił się do P. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "P. S.A.") o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", pytań i odpowiedzi egzaminacyjnych oraz wchodzących w ich skład scenariuszy, wizualizacji, opisów zawartych w tekście egzaminacyjnym w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, C1, C, D1, D i T oraz uprawnień do kierowania tramwajem. Pismem z dnia [...] września 2014 r. P. S.A. poinformowała wnioskodawcę, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też odmawia udzielenia żądanych informacji. Na skutek skargi wnioskodawcy na bezczynność P. S.A. polegającą na nierozpatrzeniu ww. wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 857/14 zobowiązał P. S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (3), zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (4). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w sprawie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 51 ust. 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155), pytania egzaminacyjne oraz wchodzące w ich skład scenariusze, wizualizacje i opisy zatwierdzone przez ministra właściwego do spraw transportu oraz pytania zawarte w tekście egzaminacyjnym stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Treść powyższego przepisu nie budzi wątpliwości i oznacza, że racjonalny ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, że pytania egzaminacyjne oraz wchodzące w ich skład scenariusze, wizualizacje i opisy zawarte w tekście egzaminacyjnym stanowią informację publiczną. Ponadto Sąd stwierdził, iż bezspornym jest, iż P. S.A., jest podmiotem o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Wobec jednoznaczności przepisów prawa oraz spełnienia zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego, zakreślając termin jego rozpatrzenia. Sąd nie stwierdził przy tym, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wobec faktu, iż na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014r. organ udzielił odpowiedzi niezwłocznie - pismem z dnia [...] września 2014 r. W pozotałym zakresie Sąd oddalił skargę, wobec braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 154 § 6 p.p.s.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. P. S.A. ponownie rozpatrzyła wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. informując skarżącego, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie jest podmiotem zobowiązanym ani legitymowanym do udostępnienia informacji zawartych we wniosku. Wskazała, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014r., poz. 970) - wyłącznym dysponentem informacji publicznej w postaci zatwierdzonych przez ministra do spraw transportu pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, w tym informacji objętych wnioskiem, jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Zatem w przedmiotowej sprawie decyzja w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem może zostać wydana wyłącznie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. R. G. wezwał P. S.A. do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 857/14. Wskazał, że do dnia złożenia wezwania sprawa nie została załatwiona stosownie do wykładni przepisów prawa zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku. Następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. R. G., powołując art. 154 § 1 p.p.s.a., wniósł skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 857/14. Skarżący wskazał, że powołanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał P. S.A. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący wezwał P. S.A. do wykonania wyroku, jednakże do dnia wniesienia niniejszej skargi P. S.A. nie załatwiła sprawy zgodnie z ww. wyrokiem. W związku z powyższym, skarżący wniósł o wymierzenie P. S.A. grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę P. S.A. wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała, że w dniu [...] czerwca 2015 r., realizując zobowiązanie wynikające z punktu 1 sentencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt. ll SAB/Wa 857/14, doręczonego w dniu [...] maja 2015 r., ponownie rozpatrzyła wniosek R. G. złożony w dniu [...] sierpnia 2014 r. i udzieliła stosownej odpowiedzi. W treści tego pisma wskazała, że zgodnie z ww. wyrokiem została zobowiązana do "rozpatrzenia" wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r., co też uczyniła w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Zwróciła się również do skarżącego o podanie numeru konta bankowego w celu wykonania wpłaty kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Nadto, w odpowiedzi na wezwanie skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. do wykonania prawomocnego wyroku, P. S.A. wystosowała do skarżącego pismo z dnia [...] czerwca 2015 r. informujące o wykonaniu ww. wyroku. Z tych względów, zdaniem P. S.A., uznać należy, że zarzuty skargi są chybione, a wniosek o oddalenie skargi w pełni uzasadniony. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podniósł w szczególności, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2015 r. nie zobowiązał skarżącego do przekazania nr konta bankowego na rzecz P. S.A. W aktach sprawy istnieje adres skarżącego do korespondencji, na który można przekazać stosowną kwotę w formie przekazu pocztowego. Za pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. P. S.A. złożyła do akt sprawy potwierdzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie R. G. uczynił niewykonanie przez P. S.A. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 857/14 uwzględniającego skargę na bezczynność podmiotu, polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu prawomocnego wyroku. Spełnił tym samym warunek dopuszczalności skargi, określony w art. 154 § 1 p.p.s.a. Zaznaczenia wymaga, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza wniesienia skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem. Należy zatem przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, jednakże nie wcześniej niż po upływie - określonego w wyroku sądowym - terminu do wydania aktu lub dokonania określonej czynności i nie później niż do dnia wykonania wyroku. Za taką wykładnią przemawia a contrario treść art. 154 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, że w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a., sąd zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę chyba, że wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny uwzględnia skargę wniesioną na niewykonanie wyroku, jeżeli w dniu jej wniesienia organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności, tj. nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Istotą omawianej instytucji jest dyscyplinowanie organu do terminowego podejmowania czynności w następstwie uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ - zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego - nie wykonuje nałożonego przez sąd obowiązku polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu czynności. Za niewykonanie wyroku należy uznać również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w całkowitej sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. O niewykonaniu wyroku można mówić również w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych na organ przez sąd administracyjny. Należy mieć na względzie, że ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. dokonywana jest według stanu postępowania istniejącego w dacie wniesienia skargi. W postępowaniu wywołanym taką skargą należy zatem przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu po wyroku sądu administracyjnego, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności, niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że ww. wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 857/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał P S.A. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i odstąpił od wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest obowiązany do jej udzielenia. Z powyższego wynika, iż Sąd przesądził, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie, że P. S.A. jest podmiotem obowiązanym na gruncie art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, zaś objęta wnioskiem informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Od powyższego wyroku, co należy podkreślić, nie została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 p.p.s.a.). Zatem prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2015 r. wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy został zwrócony do P. S.A. i doręczony organowi w dniu [...] maja 2015 r. Powyższy wyrok posiada zatem moc wiążącą na zasadzie art. 153 p.p.s.a., nie został bowiem wzruszony w przewidzianym do tego trybie, z akt sprawy nie wynika, aby miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, nie zmienił się też stan prawny w stopniu, który czyniłby pogląd wyrażony w ww. wyroku nieaktualnym. W tym stanie rzeczy, wykonanie ww. prawomocnego wyroku - w sytuacji, gdy organ na żadnym etapie postępowania nie poinformował w sposób jednoznaczny, iż nie posiada żądanej informacji publicznej - polegało na rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie przepisów u.d.i.p. poprzez udostępnienie objętej wnioskiem informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p.), bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia ze względu na ograniczenia określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p.). Tymczasem P. S.A., pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformowała skarżącego, że nie jest podmiotem zobowiązanym ani legitymowanym do udostępnienia informacji zawartych we wniosku, bowiem wyłącznym dysponentem informacji publicznej w postaci zatwierdzonych przez ministra do spraw transportu pytań egzaminacyjnych stosowanych na egzaminie państwowym na prawo jazdy, w tym informacji objętych wnioskiem, jest Minister Infrastruktury i Rozwoju - co wynika z przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014r., poz. 970). Zatem w przedmiotowej sprawie decyzja w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem może zostać wydana wyłącznie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Powyższe pismo potwierdza stanowisko skarżącego, iż P. S.A. nie wykonała nałożonego na nią przez Sąd obowiązku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Z treści ww. pisma wynika, że - w ocenie P. S.A. - nie jest ona podmiotem władnym i właściwym do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, bowiem o udostępnieniu tej informacji, bądź o wydaniu rozstrzygnięcia o odmowie jej udostępnienia - w świetle przepisów ww. ustawy o kierujących pojazdami - może zadecydować wyłącznie Minister Infrastruktury i Rozwoju. Raz jeszcze należy podkreślić, że od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. nie została złożona przez P. S.A. skarga kasacyjna, a zatem organ zaakceptował pogląd prawny zaprezentowany przez Sąd w tym orzeczeniu. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie uległy zmianie od daty wyrokowania przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155), pytania egzaminacyjne oraz wchodzące w ich skład scenariusze, wizualizacje i opisy zatwierdzone przez ministra właściwego do spraw transportu oraz pytania zawarte w tekście egzaminacyjnym stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w myśl art. 57a ust. 4 ww. ustawy, minister właściwy do spraw transportu po otrzymaniu rekomendacji właściwej komisji zatwierdza pytania egzaminacyjne, o których mowa w ust. 1. Z tego względu prawidłowe działanie P. S.A. w następstwie uprawomocnienia ww. wyroku powinno polegać na udostępnieniu skarżącemu wnioskowanej informacji bądź wydaniu decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Powyższe pismo z dnia [...] czerwca 2015 r., wbrew stanowisku organu, nie stanowi zatem "rozpatrzenia" wniosku skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że na obecnym etapie organ nie może uchylać się od wykonania ww. prawomocnego wyroku, w sytuacji gdy nie wniósł środka odwoławczego i nie doprowadził do wyeliminowania ww. wyroku z obrotu prawnego. Konkludując stwierdzić należy, że P. S.A. nie wykonała wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., bowiem nie rozpoznała wniosku skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p. do czego została zobowiązana. Istniała zatem podstawa do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o dyspozycję art. 154 § 1 p.p.s.a. Wymierzając grzywnę w wysokości 700 zł, Sąd uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego organu oraz zapewni, że P. S.A. zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych wyrokami sądowymi. Zauważyć przy tym należy, ze przepis art. 154 § 4 p.p.s.a., odwołujący się w swej treści do ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, określa jedynie górną granicę grzywny, tak więc w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby jej kwota odpowiadała maksymalnej wielokrotności tego wskaźnika, o co wnioskował skarżący. Jednocześnie Sąd uznał, że niewykonanie ww. wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: LEX nr 1218894). Taki stan, w ocenie Sądu, nie wystąpił w niniejszej sprawie. Organ w następstwie uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., a więc w terminie zakreślonym przez Sąd. Nieprawidłowo jednak uznał, że odpowiedź zawarta w ww. piśmie stanowi rozpatrzenie wniosku w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko organu wynikało jednak z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p., nie zaś z celowego zaniechania realizacji obowiązku nałożonego na organ w ww. wyroku Sądu. Z tego względu Sąd poprzestał na wymierzeniu grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a. uznając, iż spełni ona funkcję represyjną i jednocześnie dyscyplinującą. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji wyroku.