II SA/Wa 1274/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Danuta Kania (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi małoletniej J. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej J.G., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego – S.G. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania renty lub emerytury, nie mogą - ze względu a całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w ww. przepisie powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Organ zauważył, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, zatem w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie ww. warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Następnie organ podał, iż z akt rentowych wynika, że udokumentowano zaledwie 18 lat i 5 miesięcy łącznego okresu ubezpieczenia L.G. - ojca dziecka, który zmarł w wieku 53 lat. W latach 2000 - 2004 w stosunku do wymienionego nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto z dniem [...] sierpnia 2009 r. ojciec dziecka zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] czerwca 2013 r., tj. przez prawie 4 lata, nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach w ubezpieczeniu wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały w tym czasie przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że ojciec dziecka wykonywał prace dorywcze bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego, przy czym podejmowanie pracy bez ubezpieczenia nie może być uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Końcowo organ podał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlega również sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.G. wniosła o przyznanie małoletniej córce świadczenia w drodze wyjątku z uwagi na trudną sytuację życiową i materialną. Wskazała, że zmarły ojciec dziecka pracował dorywczo w tartaku w R., ponieważ "pracodawca nie chciał go zarejestrować". Pomimo poszukiwania innej pracy, nie mógł znaleźć zatrudnienia. Podała nadto, że samotnie wychowuje małoletnią córkę. Z uwagi na wiek oraz brak kwalifikacji zawodowych nie może znaleźć zatrudnienia. Korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., ponieważ nie posiada środków do życia. Najbliższa rodzina nie może jej pomóc z uwagi na własne problemy finansowe. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ponowna analiza akt sprawy uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. Podkreślił, iż z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie uzyskał prawa do świadczenia na zasadach ogólnych w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Organ wskazał, iż orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że ojciec dziecka był trwale całkowicie niezdolny do pracy od [...] czerwca 2013 r. Na przestrzeni 53 lat życia ojca dziecka - udokumentowano 22 lata i 1 dzień okresów składkowych i nieskładkowych. W okresach od [...] września 2000 r. do [...] maja 2004 r. oraz od [...] sierpnia 2009 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. do [...] czerwca 2013 r. ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika, aby ojciec dziecka we wskazanych wyżej okresach nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że nie orzeczono względem niego całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie zaistniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ zauważył również, iż z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że w wykazanych przerwach w ubezpieczeniu ojciec dziecka pracował dorywczo bez ubezpieczenia. Podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia ma ten skutek, że osoba, która takie zatrudnienie podejmuje świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może być uznawany za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Końcowo organ stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania małoletniej J.G. renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania ww. świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane według potrzeb, nawet, gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2014 r. S.G. wniosła o przyznanie małoletniej J.G. prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wskazała, że ww. decyzja dla jej małoletniej córki wysoce krzywdząca. Podała, że ze względu na swój wiek, jak i wykształcenie nie może znaleźć pracy, a to oznacza, że jej córka pozostaje bez środków do życia. Obecnie środki na jej utrzymanie pochodzą od matki skarżącej (babci małoletniej córki) oraz z gminnego ośrodka pomocy społecznej w formie doraźnej pomocy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, mając na względzie wniosek skarżącej – S.G. - o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, zauważyć należy, że sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń. Mając uprawnienia wyłącznie kasacyjne (art. 145 § 1 p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza jednak pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie, bowiem z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz staranie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, co należy podkreślić, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Rzeczą organu wydającego decyzję uznaniową jest wnikliwe rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, publ. LEX nr 34147). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym, poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne sprawy nie zostały bowiem należycie zbadane i rozważone w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, bez odniesienia się przez organ do okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] organ rentowy odmówił przyznania małoletniej J.G. renty rodzinnej po zmarłym ojcu – L.G. z powodu niespełnienia przesłanek wymienionych w art. 57 i art. 58 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., iż na podstawie zgromadzonych dokumentów, w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem zgonu, tj. od [...] września 2003 r. do [...] września 2013 r. oraz przed dniem powstania niezdolności do pracy, tj. od [...] czerwca 2003 r. do czerwca 2013 r., zostały udowodnione w stosunku do wymienionego łącznie 4 lata, 10 miesięcy i 6 dni okresu składkowego i nieskładkowego przypadające na wymagany 5-letni okres składkowy i nieskładkowy. Powyższa okoliczność, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, została całkowicie pominięta przez organ orzekający w sprawie przyznania małoletniej J.G renty rodzinnej w drodze wyjątku. Organ poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że w stosunku do zmarłego L.G. udokumentowano na przestrzeni życia staż ubezpieczeniowy obejmujący 22 lata i 1 dzień (na który składają się okresy składkowe i nieskładkowe), zaznaczając, iż "przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek". W żaden sposób nie odniósł się natomiast do tak istotnej okoliczności, jaką jest udowodnienie przez wymienionego niemal pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego, wymaganego do przyznania świadczenia rentowego "na zasadach ogólnych". Jak już wyżej wskazano, art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że to nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma decydujące znaczenie w zakresie przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Całkowite pominięcie przez organ okoliczności udokumentowania względem zmarłego L.G. łącznego okresu ubezpieczenia w wysokości 4 lat, 10 miesięcy i 6 dni, a więc niemal równego okresowi ubezpieczenia wymaganemu przez ww. przepis, oznacza, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został przez organ rozpatrzony i oceniony w sposób pełny i wszechstronny, tj. zgodny z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., lecz wybiórczy, a zatem wadliwy. Powyższe uchybienia stanowiły, w ocenie Sądu, przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji, jako co najmniej przedwczesnej. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS uwzględni poczynione wyżej uwagi. Dopełniając obowiązków wynikających z omówionych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponownie rozważy i oceni, w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, możliwość przyznania małoletniej J.G. renty rodzinnej w drodze wyjątku. Podda przy tym analizie wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym fakt, iż do pięcioletniego stażu ubezpieczeniowego zmarłego L.G. brakuje bardzo niewielki okres czasu, tj. niespełna 2 miesiące. Rozważy, czy brak możliwości znalezienia przez wymienionego zatrudnienia przed datą [...] czerwca 2013 r. mógł wynikać z jego ewentualnych problemów zdrowotnych i schorzeń, które następnie stały się przyczyną stwierdzonej przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy. Odniesie się również do znajdującego się w aktach sprawy stanowiska Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C., który zaopiniował pozytywnie wniosek o przyznanie małoletniej J.G. renty rodzinnej w drodze wyjątku, motywując to relatywnie długim okresem ubezpieczenia ojca na przestrzeni życia oraz w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.