II SA/Wa 1274/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Michał Sułkowski, , Protokolant st. specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Zaskarżonym aktem - procedując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2019 r., którą odmówiono p. I.C., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", ponownego naliczenia i wypłacenia wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Funkcjonariusza zwolniono ze służby w Straży Granicznej (dalej jako "SG") rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] stycznia 2013 r., - w związku ze zwolnieniem wypłacono mu należności, przysługujące z tytułu zwolnienia - w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, - pismem z 14 listopada 2018 r. Funkcjonariusz wystąpił o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy; wskazał, że wypłata ma nastąpić z odsetkami; swoje żądanie motywował wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt. K 7/15); orzeczono nim o niekonstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067) w zakresie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, - decyzją z [...] lutego 2019 r. odmówiono ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego, - sprawa jest rozpoznawana ponownie wobec wniosku Funkcjonariusza, - organ w całości podtrzymuje argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji; jest niesporne, że - w związku ze zwolnieniem Funkcjonariusza ze służby - wypłacono mu wszystkie świadczenia, zgodnie z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w brzmieniu na dzień wypłaty - w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, obliczony według przelicznika obowiązującego w dacie wypłaty przedmiotowej należności – oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005 r., Nr 186, poz. 1560), zwanego dalej "rozporządzeniem o ekwiwalentach"; wydano je na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej; reguluje ono kompleksowo - do dnia orzekania w niniejszej sprawie - kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza SG urlopy, - wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt. K 7/15, w zakresie w jakim orzeczono o niezgodności art. 115a ustawy o Policji, nie dotyczy SG, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji; w wyroku tym nie wskazano na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej – w szczególności odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy; w przedmiotowym zakresie ustawodawca nie znowelizował też przepisów pragmatycznych, normujących funkcjonowanie SG; w związku z tym ekwiwalentu nie można określić na innych zasadach niż obowiązujące zarówno w dniu uprzedniej wypłaty jak i obecnie, - ze względu na powyższe - jak również to, że prawo funkcjonariuszy SG do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej poprzez wypłatę na wskazany przez funkcjonariusza rachunek bankowy – nie ma podstaw realizacji roszczenia Funkcjonariusza, - odnosząc się do żądania naliczenia i wypłaty odsetek stwierdzono, że nie powstała zaległa należność; wobec tego wniosek Funkcjonariusza w zakresie odsetek również nie znajduje uzasadnienia, W skardze zarzucono naruszenie: - art. 34 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), - wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, - orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1989 r. o sygn. akt K 6/89. Wniesiono o wypłatę pozostałej części należnego Funkcjonariuszowi świadczenia, obliczonego odpowiednio do pobieranego przez inne służby – w wysokości 27% dziennego uposażenia za każdy dzień niewykorzystanego urlopu –zgodnie z wytycznymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd - postanowieniem z 3 grudnia 2019 r. - zawiesił postępowanie sądowe wsprawie ze skargi Funkcjonariusza, wobec skierowania przez Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Funkcjonariuszy Straży Granicznej wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach, w zakresie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 4 ustawy o Straży Granicznej. Postanowieniem z 7 Kwietnia 2022 r. Sąd podjął postępowanie w niniejszej sprawie. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd, w tym składzie podziela stanowisko wyrażone już w szeregu orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, m.in w uzasadnieniu wyroku z 19 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 1107/19). Jak trafnie tam wskazano, rozważenia wymaga, czy wniosek Funkcjonariusza o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach, przy uwzględnieniu, że powołany przepis rozporządzenia - w chwili wydawania obu decyzji był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, który - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w zakresie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia – uznano za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Jak wskazano dalej w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1107/19, rozszerzona skuteczność orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (np. wyroki z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, z 20 lutego 2018 r. sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze, zaś jedną Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również normę zawartą w drugim akcie prawnym - co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem – można uznać za niekonstytucyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w składzie siedmiu sędziów z 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") podniósł m. in.: " (...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz że nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136).". Pogląd ten znalazł akceptację w doktrynie (tak np. Michał Jackowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Wydawnictwo Sejmowe 2016, str. 339). Uzasadniając to stanowisko podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności normy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów, zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Z art. 8 i 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają tylko Konstytucji (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. Związanie sądu ustawą sprawia, że generalnie nie mają one kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i nie mogą odmówić jej zastosowania. W rozpatrywanym przypadku zarzut dotyczy jednak niezgodności z Konstytucją RP normy podustawowej - zawartej w rozporządzeniu ministra. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (tak uchwała NSA o sygn. akt OPS 3/00 – dostępna w CBOSA). Pogląd ten znalazł potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyroki o sygn. akt III OSK 6285/21 i 2548/21). Stanął on na stanowisku, że sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą lub Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 115a ustawy o Policji stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia o ekwiwalentach, podstawę obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2). Sąd samodzielnie ocenił konstytucyjność spornego przepisu. Stwierdził, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP. i ustawą o Straży Granicznej. W konsekwencji odmawia jego zastosowania. Będący substytutem urlopu ekwiwalent, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Urlop wypoczynkowy liczony jest bowiem wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach – wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia - funkcjonariusz SG nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia; W konsekwencji zostaje również pośrednio pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa. Określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach mechanizm, prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – wykroczył ponadto poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy. Zaniżał bowiem jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem. Wydanie decyzji z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i z ustawą, oznacza z kolei jej wydanie z naruszeniem przepisu wyższej rangi – w danym przypadku prawa materialnego. Prowadzi to do jej uchylenia. Wobec analogicznej wadliwości decyzji z [...] lutego 2019 r., poprzedzającej wydanie zaskarżonego aktu, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego także to orzeczenie. W dacie wyrokowania stan prawny uległ zmianie. Rozporządzenie o ekwiwalentach utraciło moc z dniem 1 lipca 2020 r. - wobec wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1635). Konsekwencją tego było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny - po rozpoznaniu wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej - postanowienia z 26 października 2021 r. (sygn. akt U 3/19) o umorzeniu postępowanie. Usunięcie z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach, który - w związku z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej - był podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie, jak również uchylenie - z dniem 1 października 2020 r. - art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej regulacji, określającej sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw normy intertemporalnej, dotyczącej zasad ustalania ekwiwalentu, musi uwzględnić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Będzie miał on na uwadze także zasady przedawniania roszczeń z tytułu należności za niewykorzystanych urlopów. Sprawa w zakresie nie było rozważana. Uchybia to regułom art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., może mieć zaś istotne znaczenie dla jej wyniku. Sąd nie orzekł wedle wniosku skargi o obowiązku wypłaty Funkcjonariuszowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonej wysokości, w myśl art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Nie jest to dopuszczalne, gdy sprawy nie wyjaśniono w pełnym zakresie na etapie postępowania administracyjnego. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni jednak ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym orzeczeniu - wobec treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.