II SA/Wa 1275/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Skarżący K. M. został przyjęty do służby w Policji w dniu [...] października 1989 roku i aktualnie jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w Z. Decyzją Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J. z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...], otrzymał przydział kwatery tymczasowej przy ul. [...] w J., a następnie lokal ten przekazano do Urzędu Miasta w J. w dniu [...] lutego 1992 r. celem stworzenia możliwości dokonania przez policjanta zamiany mieszkania na większe. W wyniku tej zamiany, skarżący uzyskał spółdzielczy lokal mieszkalny typu lokatorskiego przy ul. [...] w J. o powierzchni użytkowej [...] m2 i powierzchni mieszkalnej [...] m2. Następnie mieszkanie to zamienił z A. N. na lokal będący w dyspozycji SM "[...]" w G., w G. nr [...] (przydział z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...]). Na spłatę przejętych po poprzednim najemcy lokalu zobowiązań wynikających z kredytu mieszkaniowego, skarżący otrzymał na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 roku nr [...] pomoc finansową w wysokości [...] zł. Uzyskane przy pomocy tych środków finansowych mieszkanie o ogólnej powierzchni użytkowej [...] m2, a mieszkalnej [...] m2 zapewniało przysługujące policjantowi 4 normy zaludnienia. Raportem z dnia [...] marca 2000 roku wymieniony wystąpił o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, ze względu na fakt, iż G. nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Komendant Miejski Policji w J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...], przyznał Panu K. M. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 kwietnia 2000 roku. W dniu [...] stycznia 2007 roku skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe w którym poinformował, że obecnie wraz z rodziną zamieszkuje w miejscowości R. nr [...], u osób obcych. Mieszkanie nr [...] w G. [...] przekazał w dniu [...] sierpnia 2006 r. do Spółdzielni mieszkaniowej "[...]" ze względu na wysokie koszty utrzymania lokalu oraz brak dostaw ciepłej wody i centralnego ogrzewania. Komendant Miejski Policji w J. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu K. M. prawa do równoważnika za brak lokalu od 1 września 2006 r., wstrzymał przedmiotowe świadczenie z dniem 1 stycznia 2007 r. i zobowiązał wymienionego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres od 1 września 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. Od powyższej decyzji skarżący K. M. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., który uchylił zaskarżone orzeczenie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komendant Miejski Policji w J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ponownie odmówił skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozpatrując odwołanie K. M. od powyższej decyzji, Komendant Wojewódzki Policji w W. uwzględnił fakt, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w J. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (nr [...]), i w konsekwencji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], uchylono zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., działając na podstawie art.157 § 1 i 2 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] kwietnia 2000 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji [...] kwietnia 2000 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w J. o przyznaniu skarżącemu K. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 591, oddalił skargę. Komendant Powiatowy Policji w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], nakazał zwrot nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu za okres od [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. w kwocie [...] zł. Od niniejszej decyzji Pan K. M. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., który decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Powyższą decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia [...] marca 2012 roku sygn. akt IV SA/Wr 263/11 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 roku, uzupełnionym żądaniem z dnia [...] maja 2012 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], a następnie sprecyzował swoje żądanie pismem z dnia [...] lipca 2012 r. co do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i decyzja ta stała się ostateczna. Następnie skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2013 r., ponownie wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 61 a k.p.a. oraz art. 97 ust. 5, ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz.1687 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 5 § 2 pkt 4 w zw. z art. 61a k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przed wszczęciem postępowania (w fazie postępowania wstępnego) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu postępowania bądź też postanowieniem o odmowie wszczęcia z uwagi na jego niedopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ nie dokonuje merytorycznej oceny wniosku i nie bada, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Ponadto organ orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie żądania przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy żądanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć m.in. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem rozpatrzenia w trybie nadzwyczajnym. Jak wynika z akt sprawy, decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] skarżący K. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a w dniu 2 marca 2012 r. skargę wycofał i w tej sytuacji – co opisano już w stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 263/11 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. W dalszej części podkreślono, że zgodnie z art. 60 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uznałby cofnięcie skargi za niedopuszczalne, gdyby spowodowało utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Organ dokonał porównania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. i jego wniosku z dnia [...] lutego 2013 r stwierdzając, iż są one tożsame. Wystąpienie w sprawie takich elementów, jak te same podmioty, ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, a także ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony, wskazuje na tożsamość sprawy. W tej sytuacji ponowne prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, czy przedmiotowe orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa jest nieuzasadnione. Tym bardziej, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej wyłącznie do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1518/10, decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Po ponownej analizie żądania strony w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] tutejszy organ podtrzymuje stanowisko, iż z uwagi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wr 263/11 oraz orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wystąpiła przedmiotowa przeszkoda czyniąca jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i decyzji nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, jak również o dołączenie w poczet dowodów dokumentów, które zostały już opisane w stanie faktycznym i które znajdują się w aktach sprawy, jak również wskazanych aktów prawnych. W uzasadnieniu natomiast wyraził swoje niezadowolenie z zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Bezspornym bowiem w rozpoznawanej sprawie jest, że skarżący K. M. wnioskiem z dnia [...] maja 2012 roku, uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2012 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o uchylenie, zmianę lub stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], a następnie sprecyzował swoje żądanie pismem z dnia [...] lipca 2012 r. co do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z uwagi na to, że została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Następnie Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, po czym decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i decyzja ta stała się ostateczna. Nie budzi również wątpliwości fakt, że skarżący kolejnym wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2013 r., ponownie wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], podnosząc w nim zarzut wydania tej decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem z treści powyższego przepisu wynika, że wprowadzono nim dwie samodzielne i niezależne od siebie podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jednakże przyczyny owe nie zostały w ustawie ani zdefiniowane, ani też sprecyzowane, zatem – w ocenie Sądu – należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w ewidentny i niewątpliwy sposób są przeszkodą do wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak/ J. Borkowski, 12 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012, "do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: "żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją" (str. 299). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pomiędzy sprawą skarżącego zakończoną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...], a aktualnie rozpoznawaną sprawą, zachodzi tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach. Z tego mianowicie powodu, że wniosek z dnia z dnia [...] lutego 2013 r. uzupełniony pismem z dnia [...] marca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] złożył – podobnie jak przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] marca 2011 r. nr [...] – skarżący, tj. K. M. Ponadto – a właściwie przede wszystkim – skarżący swoje żądanie z dnia [...] lutego 2013 r. uzupełnione pismem z dnia [...] marca 2013 r. oparł na tym samym stanie faktycznym i materiale dowodowym, co wniosek z dnia [...] maja 2012 r. uzupełniony pismem z dnia [...] maja 2012 r. i z dnia [...] lipca 2012 r. Reasumując, ocena organu o powołaniu się przez skarżącego na te same okoliczności, co przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2012 r. jest – w ocenie Sądu – zasadna i w konsekwencji świadczy o tożsamości rozpoznawanej sprawy ze sprawą zakończoną już ostateczną decyzją. Stąd też w świetle powyższych rozważań kierowanie do organu administracji publicznej żądania dotyczące sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, stanowią "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a k.p.a., co z kolei uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Takie same stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 stwierdził, że "Przez »inne uzasadnione przyczyny«, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (LEX nr 1094438), a co znalazło uznanie w stanowisku judykatury (vide: Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego). Dodać na koniec należy, że nie budzi wątpliwości, iż naruszeniem prawa i to kwalifikowanym jest ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta powodując tym naruszenie podstawowej zasady res iudicatae (powaga rzeczy osądzonej). Powyższe oznacza, iż ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej, decyzją ostateczną, jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 895/81, ONSA nr 1, póz. 47), zaś w rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] września 2012 r. nie została uchylona i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.