II SA/Wa 1276/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w [...] na pismo PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Z. S.A. z siedzibą w [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Z. S.A. z siedzibą w [...] (dalej, jako: "skarżąca") wnioskiem z dnia [...] maja 2025 r. zwróciła się do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej: "organem") o udostępnienie informacji publicznej. Organ pismem z dnia [...] maja 2025 r. poinformował skarżącą, w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2025 r., że korespondencja stanowi próbę nadużycia prawa. Organ wskazał ponadto, że wnioskowane informacje są zbierane nie z uwagi na troskę o dobro publiczne ale w celu realizacji partykularnych interesów skarżącej. Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2025 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ pismem z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2025 r. Ponadto dodał, iż posiada wiedzę, że wnioskowane dane pozyskiwane są w związku z postępowaniem przed Krajową Izbą Odwoławczą. Skarżąca w skardze z dnia [...] czerwca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła w całości decyzję wydaną przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] w dniu [...] maja 2025 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2025 r. nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie obu ww. decyzji, zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 2 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: u.d.i.p., art. 6 oraz art. 8 § 1 K.p.a. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej, jako: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, mając na względzie ww. przepisy i określoną w nich kognicję sądów administracyjnych, bada dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jeżeli (z innych przyczyn) wniesienie skargi jest niedopuszczalne, skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżonym w niniejszej sprawie pismem z dnia [...]maja 2025 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2025 r., w którym poinformowano skarżącego, iż wniosek dostępowy (korespondencja skarżącego) stanowi próbę nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Organ wskazał ponadto, że wnioskowane informacje są zbierane nie z uwagi na troskę o dobro publiczne ale w celu realizacji partykularnych interesów skarżącego. W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Objęte skargą pismo z dnia [...] maja 2025 r. ma charakter wyłącznie informacyjny. Nie sposób uznać zaskarżonego pisma za decyzję administracyjną, gdyż nie zawiera ono wszystkich elementów konstytutywnych decyzji. Otóż niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. następuje w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej, czyli jest to forma tzw. faktycznego działania. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej". Zaskarżone pismo nie wskazuje żadnego rozstrzygnięcia i podstawy prawnej, w szczególności o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismo to jest jedynie pismem informacyjnym. Zaskarżone pismo nie jest także innym aktem niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. ani też czynnością z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, czyli w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia. Tymczasem zaskarżone pismo takich wymogów nie spełnia, zatem nie mieści się w granicach wyznaczonych dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast jeżeli skarżący uważa, iż żądane przez niego informacje mają walor informacji publicznej, to winien był wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany wniosek w trybie u.d.i.p. odnośnie kwalifikacji żądanej informacji. Tak więc podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, ponieważ w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego, które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej. Skoro zaskarżone pismo ma charakter stricte informacyjny to skargę wniesioną do Sądu – jako niedopuszczalną należało odrzucić w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.