I OSK 4147/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 516/18 odrzucające skargę Z. S. na pismo Polskiego Związku Działkowców Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] z siedzibą w R. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 516/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Z. S. na pismo Polskiego Związku Działkowców Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] z siedzibą w R. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 27 marca 2018 r. Z. S. zwróciła się do Polskiego Związku Działkowców Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] z siedzibą w R. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) wyciągu z ewidencji działek, o której mowa w art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176) w zakresie, w jakim ewidencja ta obejmuje numery porządkowe działek i ich powierzchnie (art. 51 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy) oraz 2) planu z naniesionym podziałem na działki oraz części wspólne wraz z ich oznaczeniem i podaniem powierzchni – wszystkie te dokumenty dotyczące nieruchomości położonej w R. przy ul. K. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...] o obszarze 8,8887 ha. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącą, iż wnioskowana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, zwana dalej: u.d.i.p.). Swoje stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Wnioskodawczyni złożyła na to pismo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że stanowi ono decyzję administracyjną, bowiem, mimo iż nie zawiera wszystkich elementów określonych art. 107 § 3 k.p.a., to jednak zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jak decyzji (oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika). Wskazała, iż zaskarżony akt nie pozwala przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu I instancji wniosek skarżącej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie dotyczy bowiem mienia publicznego. Sąd wskazał, że w tej sytuacji właściwe było działanie organu polegające na poinformowaniu skarżącej - w formie pisma, które nie ma charakteru decyzji - iż żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej i o odmowie udostępnienia tej informacji. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła Z. S., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie dotyczy bowiem mienia publicznego, podczas gdy wskazany przepis wprost stanowi, iż informacją publiczną jest nie tylko informacja odnosząca się do mienia publicznego, ale również wszelkie rejestry, ewidencje i archiwa oraz sposoby i zasady udostępniania danych w nich zawartych, przy czym wskazane przepisy nie pozwalają na wykładnię, zgodnie z którą owe rejestry, ewidencje i archiwa muszą odnosić się do mienia publicznego, by mogły zyskać status informacji publicznej; 2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) i przyjęcie, że wniosek skarżącej należy ocenić z uwzględnieniem kategorii mienia, którego ten wniosek dotyczy, choć w rzeczywistości skarżąca domagała się informacji publicznej o ewidencji i rejestrze, obowiązek prowadzenia których nakłada prawo, a zatem jej wniosek nie podlegał ocenie przez pryzmat wyrażonej w tej normie przesłanki kategorii mienia. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w wyniku uznania jej za niedopuszczalną jako skierowaną przeciwko aktowi nie będącemu decyzją administracyjną, podczas gdy skarga została skierowana przeciwko aktowi, który posiada minimum elementów wystarczających do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 104 i art. 107 k.p.a. i w istocie rozstrzygającemu negatywnie wniosek skarżącej o dostęp do informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); 2) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na uchyleniu się od przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem i nierozpoznaniu istoty sprawy, a w konsekwencji błędnym odrzuceniu skargi skierowanej przeciwko negatywnemu dla skarżącej rozstrzygnięciu o odmowie udostępnienia jej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polski Związek Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] z siedzibą w R. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Polskiego Związku Działkowców Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] z siedzibą w R. z dnia [...] maja 2018 r. (podobnie jak pismo je poprzedzające z dnia [...] kwietnia 2018 r.), w którym poinformowano Z. S., że żądane przez nią dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych, w związku z czym nie stosuje się do nich u.d.i.p., nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. Nie stanowi w szczególności decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne). Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zaskarżone pismo posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Podkreślenia wymaga, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art.16 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. postanowienie z 23 kwietnia 2015, sygn. akt I OSK 806/15, postanowienie NSA z 25 października 2012 r., I OSK 2437/12, postanowienie NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 622/11). Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę Z. S. Podstawę prawną tego orzeczenia winien stanowić art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Zaznaczyć trzeba jednocześnie, że Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do badania na tym etapie postępowania, czy informacje, o które wnioskowała skarżąca, są informacjami publicznymi, wszak uczynione przedmiotem skargi pismo nie podlegało kognicji sądu administracyjnego. Zobowiązany był wyłącznie do oceny charakteru prawnego działań podjętych przez organ i ich kwalifikacji z punktu widzenia swojego zakresu właściwości. Końcowo wskazać należy, że jeżeli skarżąca kasacyjnie uznaje, że żądane przez nią informacje są jednak informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to może wnieść skargę na bezczynność organu w tym względzie. Tym samym może zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. postanowienie NSA z 18 marca 2010 sygn. akt 405/10). W postępowaniu tym Sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.