II SA/Wa 1278/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.C. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od mianowania na stopień służbowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania A.C. od aktu mianowania go na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w P. w dniu [...] listopada 2009 r. nr [...]. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. Dyrektor Izby Celnej w P. w dniu [...] listopada 2009 r. aktem nr [...], na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 i art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował A.C. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej. W dniu 10 grudnia 2009 r. A.C. odwołał się od powyższego aktu, domagając się jego uchylenia i mianowania go na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. Szef Służby Celnej poinformował wyżej wymienionego, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Powołał się na przepisy rozdziału 12 ustawy o Służbie Celnej "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Wskazał, że zgodnie z zawartymi w tym rozdziale przepisami art. 188 ust. 1 i 2 funkcjonariuszowi celnemu przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, bądź odwołania do Szefa Służby Celnej w przypadku wydania decyzji zwolnienia ze służby. Pismem z dnia 4 maja 2010 r. A.C. skierował do Szefa Służby Celnej żądanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniesionego odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy. W związku z powyższym Szef Służby Celnej wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., w którym stwierdził niedopuszczalność odwołania A.C. od aktu mianowania na stopień służbowy. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż odwołanie funkcjonariusza jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, ponieważ brak jest przedmiotu zaskarżenia. Organ podkreślił, iż akt mianowania wydany w niniejszej sprawie ma charakter rozstrzygnięcia z zakresu dyspozycyjności wobec władzy służbowej, co oznacza, iż jest to uprawnienie organu do jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia w zakresie jednego z elementów stosunku służbowego, niestanowiącego istotnego elementu mianowania do służby. Podkreślił, iż od takiego rozstrzygnięcia funkcjonariuszowi nie przysługuje ani roszczenie do sądu pracy, ani skarga do sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie A.C. wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 104 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż akt mianowania funkcjonariusza celnego nie jest decyzją administracyjną oraz naruszenie art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od aktu mianowania funkcjonariusza celnego. W swej obszernej skardze wskazał, iż art. 223 ustawy o Służbie Celnej określa dyrektywy, na podstawie których Dyrektorzy Izb Celnych powinni określać stopnie poszczególnych funkcjonariuszy i w ten sposób "przemianowywać" ich w ramach nowej hierarchii służbowej. W praktyce organy korzystając z niedookreślonego modelu mianowania stosują ustawę w sposób budzący wiele wątpliwości. Stąd też odmawiając odwołaniu od aktu mianowania charakteru decyzji administracyjnej, pozbawia się znaczną część funkcjonariuszy celnych możliwości zaskarżenia powyższych aktów, które na wiele lat określają status w Służbie Celnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 7 września 2010 r. skarżący podtrzymał argumenty zawarte w skardze i polemizując ze stanowiskiem Szefa Służby Celnej powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, która wskazuje na właściwość drogi administracyjnej w tych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga A.C. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie rozróżnia się niedopuszczalność odwołania ze względu na zaistnienie przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (gdy nie została wydana decyzja administracyjna, a inny akt, który takiego charakteru nie posiada) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (np. gdy decyzja administracyjna stała się ostateczna). Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8 wydanie zaktualizowane i rozszerzone. Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., str. 596-597). W rozpatrywanej sprawie żadna z powyższych przyczyn nie miała miejsca. Wbrew twierdzeniu organu akt mianowania ma charakter rozstrzygnięcia, od którego przysługuje odwołanie, a od decyzji wydanej w wyniku jego rozpatrzenia, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II PZP 7/06, OSNP 2008 nr 1 - 2, poz. 16; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I PK 156/05, OSNP 2007 nr 1 - 2, poz. 12; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II PZP 9/08, OSNP 2008 nr 23 - 24, poz. 343; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 210/06, LEX nr 281419; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2031/06, LEX nr 299847; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10). Sąd Najwyższy we wspomnianej uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. dokonał analizy stosunku przełożony - podwładny w aspekcie kształtowania sytuacji prawnej podwładnego funkcjonariusza celnego. Sąd Najwyższy stwierdził w szczególności, że: "Dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest bowiem podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym służb mundurowych wyrażane są poglądy, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Takie sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Tym wyjaśnia się te rozwiązania ustawowe w poszczególnych pragmatykach, które za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania, przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1575/99, LEX nr 47418 – odnośnie do funkcjonariusza Policji, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 422/10, niepublikowane – co do funkcjonariusza Służby Więziennej). Zauważyć należy, że stosunek służbowy, w jakim pozostaje funkcjonariusz Służby Celnej, ma taki sam charakter prawny jak stosunki służbowe w innych służbach mundurowych, a regulacje ustawowe odnoszące się do funkcjonariusza Służby Celnej nie odbiegają od dotyczących funkcjonariuszy innych służb, wobec czego to, iż w art. 188 ustawy nie wymieniono rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy jako podlegającego kognicji sądów administracyjnych wynika wyłącznie z braku takiego roszczenia po stronie funkcjonariusza. Gdyby bowiem takie mu przysługiwało, to z uwagi na swój charakter musiałoby być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie pozostawione dochodzeniu w drodze powództwa przed sądem pracy. Reasumując tę część rozważań, wskazać zatem należy, iż przepisy art. 188 i 189 ustawy całościowo regulują rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, przy czym ich hipotezy dotyczą konkretnych roszczeń ze stosunku służbowego, wynikających z poprzedzających oba artykuły przepisów ustawy. Wśród tych roszczeń nie ma roszczenia o mianowanie na stopień służbowy, bo takie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Z powyżej przedstawionych rozważań płynie także oczywisty wniosek, iż ani art. 188, ani art. 189 ustawy nie obejmują swym zakresem spraw, jakie mogą wyniknąć na tle przepisów przejściowych do ustawy" (tamże). Wyjaśnienia wymaga zatem kwestia charakteru normy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), a następnie jej znaczenia dla potrzeb postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zwrócić należy uwagę, iż nowelizacja ustawy pragmatycznej z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła między innymi zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115). Jednocześnie we wspomnianej nowelizacji został zawarty przepis art. 223, który jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Przepis ten jest zatem przepisem szczególnym, który ma zastosowanie tylko do dokonania owej transformacji, stąd też jego wykładnia nie może być dokonywana w sposób rozszerzający. Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy). Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej wynikają, jak to trafnie zauważył Sąd Najwyższy w uchwale, "z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego". To przecież przełożony decydował i nadal decyduje, czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania. W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego. Obowiązek wydania tego aktu wynika wprost z mocy prawa. To sam ustawodawca nakazuje organowi – tu kierownikowi urzędu celnego (ust. 1 przepisu), w terminie miesiąca od wejścia w życie ustawy, mianowanie funkcjonariuszy na stopnie służbowe według określonych korpusów, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w dalszych ustępach tego przepisu (zwłaszcza ust. 2-6). Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie zawarte w ust. 2 do ust. 6 omawianego przepisu (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2-6, jest następujący. Katalog piętnastu stopni służbowych określonych w art. 8 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. został w art. 223 ust. 2-6 nowej ustawy pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu jest (ściśle z treścią tej ostatniej normy) umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. O ile przypisanie danemu funkcjonariuszowi konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest, zgodnie z ust. 7 omawianego przepisu, od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej, o tyle określenie korpusu wynika wprost ze wspomnianego przepisu art. 223 ust. 2-6 bez pozostawienia organowi swobody w tym zakresie. Jedynie w ust. 3 pkt 2 stanowiącym, iż funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ustawodawca wprowadził kryteria ocenne wymagające rozstrzygnięcia, czy dany funkcjonariusz tak określone wymogi spełnia. Wbrew stanowisku organu, wynikające z owej transformacji przypisanie funkcjonariuszom celnym określonych korpusów stanowi bardzo istotną zmianę łączącego ich z przełożonym stosunku administracyjnoprawnego w zakresie, m.in. warunków pracy, uposażenia, czy też możliwości awansu. Organ jest zatem związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Można powiedzieć, iż dla danego funkcjonariusza przypisanie do określonego korpusu jest kreowane wprost i jedynie przez ustawę. Porównując typowy dla pragmatyki celnej akt mianowania z aktem mianowania wynikającym z art. 223 ustawy wskazać można jeszcze inną różnicę. Otóż typowy akt mianowania ma charakter konstytutywny, albowiem to z mocy konkretnej decyzji administracyjnej funkcjonariusz zyskuje określone uprawnienia wynikające z aktu mianowania i zostaje mianowany na określone stanowisko służbowe. Natomiast akt mianowania wynikający z treści art. 223 ustawy, w części dotyczącej określenia przynależności danego funkcjonariusza do konkretnego korpusu Służby Celnej, ma charakter deklaratoryjny, albowiem potwierdza jedynie prawo funkcjonariusza do określenia stopnia służbowego w konkretnym korpusie, które to prawo nie wynika z treści decyzji organu, ale wynika wprost z brzmienia przepisu ustawy. Uregulowania zawarte w treści art. 223 ust. 9 i 10 obecnie obowiązującej pragmatyki można tu pominąć, albowiem dotyczą dodatkowych obowiązków spoczywających na niektórych funkcjonariuszach w związku z mianowaniem i nie mają znaczenia dla przedmiotu niniejszej sprawy. Reasumując należy stwierdzić, iż akt mianowania wynikający z art. 223 w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu ma charakter deklaratoryjny (ze wspomnianym już wyżej wyjątkiem) i obligatoryjny. Natomiast w procesie określenia w tym akcie przez organ stopnia służbowego w określonym korpusie, organ w bardzo wąskich ramach zakreślonych w ust. 7 tego artykułu, ma możliwość kreowania sytuacji prawnej funkcjonariusza. Ustalenia powyższe są istotne dla określenia w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego uprawnień funkcjonariusza w zakresie możliwości odwoływania się i zaskarżania do sądów administracyjnych rozstrzygnięć organu dokonywanych w ramach transformacji przewidzianej w art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Funkcjonariuszowi Służby Celnej, jako obywatelowi, przysługuje zatem prawo domagania się skontrolowania przez organ administracyjny wyższego stopnia i w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne, czy akt mianowania wynikający z normy art. 223 w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej, został wydany zgodnie z prawem. W istocie nie jest to kontrola dyskrecjonalnej decyzji organu, ale kontrola realizacji przez organy Służby Celnej wykonania dyspozycji art. 223 ust. 1-6 ustawy, czyli zbadanie, czy przypisanie funkcjonariusza do danego korpusu nastąpiło zgodnie z wolą ustawodawcy. Chodzi tu więc o wyłączoną z kognicji sądów administracyjnych kontrolę stosunku przełożony – podwładny, o którym mowa w art. 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem przepis ten nie stoi na przeszkodzie do rozpoznawania tego typu spraw (akty mianowania z art. 223 w zakresie określenia korpusu) przez sądy administracyjne. Ponieważ, co wyżej wykazano, art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi przepis szczególny do pozostałych przepisów tej ustawy, to kontrola taka nie może odbywać się w oparciu o ogólne przepisy tej ustawy (uregulowania zawarte w rozdziale 12 – art. 188 i art. 189), a zatem stosować tu należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Można tu postawić pytanie, dlaczego ustawodawca nie uregulował w dalszych ustępach art. 223 zasad kontroli wydanych na podstawie tego przepisu aktów mianowania, co byłoby wskazane z racji szczególnego charakteru tego przepisu. Nadto w pierwotnej wersji projektu ustawy koncepcja możliwości odwołania była zawarta. Skoro jednakże regulacji takiej nie zawarto w ustawie, odwołać się tu należy do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest do art. 127 i nast. Powyższy problem rozwiązała cytowana wyżej uchwała Sądu Najwyższego oraz powołane w niej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego oraz składu siedmiu i pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyrażony został, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., II PZP 7/09 (OSNP 2010 nr 7 - 8, poz. 82), a także w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 (ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 (ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według których przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej". "Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej definicji zamieszczonej w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Odnośnie do mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi, w ocenie Sądu Najwyższego, w ogóle nie przysługuje bowiem roszczenie, z przyczyn, które powyżej szczegółowo omówiono" (op. cit.). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż Szef Służby Celnej nieprawidłowo przyjął, iż akt mianowania nie ma charakteru rozstrzygnięcia, od którego przysługuje odwołanie i w związku z tym stwierdził jego niedopuszczalność. Dlatego też organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę poczynione rozważania Sądu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.