II SA/Wa 128/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2019 r., nr [...] o odmowie przyznania D.K. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. D.K. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu M.L.. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że przez około 10 lat całodobowo opiekowała się swoim chorym ojcem. Podała też, że ojciec w przeszłości nadużywał alkoholu, był wulgarny i agresywny wobec rodziny. Przez niego w dzieciństwie doznała urazu głowy. Poinformowała ponadto, że z zawodu jest dyplomowaną pielęgniarką, ale obecnie nie pracuje. Po śmierci ojca została sama bez pracy i środków do życia. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 poz. 1270 z późn. zm.) odmówił przyznania D.K. wnioskowanej renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując treść art. 83 ustawy, Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ wskazał też, że w odniesieniu do renty rodzinnej w drodze wyjątku stosuje się odpowiednie przepisy ww. ustawy, a w szczególności art. 68, zgodnie z którym renta rodzinna przysługuje dzieciom na czas trwania nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 roku życia. Renta rodzinna przysługuje również dzieciom bez względu na wiek, które stały się całkowicie niezdolne do pracy w wieku przed ukończeniem 16 lat życia lub przed ukończeniem nauki w szkole przed osiągnięciem 25 lat życia. W ocenie Prezesa ZUS, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2019 r. wnioskodawczyni nie została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Nadto, zarówno wiek wnioskodawczyni, jak i stan zdrowia, nie stanowią obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia i zapewnieniu niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D.K. podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Zarzuciła, że jej stan zdrowia pogorszył się znacznie z uwagi na trwającą już 8 miesięcy walkę z ZUS. Dodała też, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2019 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że renta rodzinna w systemie ubezpieczeń społecznych jest ukształtowana jako świadczenie po zmarłym ubezpieczonym, które pozwala na umożliwienie pozostałym po ubezpieczonym dzieciom zdobycie wykształcenia. Podniósł też, że do renty rodzinnej w drodze wyjątku, przyznawanej na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, stosuje się odpowiednie przepisy tej ustawy dotyczące renty rodzinnej, a w szczególności art. 68 ust. 1 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezes ZUS wyjaśnił nadto, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Z kolei w myśl art. 14 ust. 1 ustawy oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie do treści art. 14 ust. 3 ustawy podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni ma obecnie 58 lat, więc nie osiągnęła wieku emerytalnego. Ponadto nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, ponieważ orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] lipca 2019 r. ustalono, że nie jest całkowicie niezdolna do pracy. W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.K. podniosła ponownie, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wyjaśniła też, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, nie stać jej nawet na wykup koniecznych leków i podstawowe utrzymanie. Jest zarejestrowana w PUP B. oraz korzysta z zasiłków celowych z MOPS-u w B.. Skarżąca stwierdziła też, że posiada odpowiednie lata pracy, na co są dokumenty w ZUS O/B., a po za tym przez 10 lat całodobowo opiekowała się ojcem M.L. oraz przez 3 lata jego drugą żoną B.L.. Skarżąca podniosła nadto, że zdiagnozowano u niej chorobę nadciśnieniową z zajęciem serca, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, silne bóle obręczy barkowej, zmiany lityczne czaszki, nadciśnienie w prawym oku i wysychające rogówki. Wniosła w związku z tym o sprawdzenia jej stanu zdrowia wskazując, że na dwa lata przed emeryturą ma małe szanse na podjęcie zatrudnienia. Skarżąca wniosła również o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze wyjaśnił, że u skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Może zatem podjąć zatrudnienie, celem zapewnienia niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył też, że nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej skarżącej. Jednak trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Wbrew przekonaniu skarżącej fakt, że nie ma ona prawa do świadczenia w trybie zwykłym, nie daje jej automatycznie prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał D.K. prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata. Przy pismach z dnia [...] sierpnia 2020 r., z dnia [...] września 2020 r. oraz z dnia [...] października 2020 r. organ przesłał Sądowi dodatkową dokumentację przekazaną organowi przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Stosownie natomiast do treści art. 68 ust. 1 powołanej ustawy dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej: 1) do ukończenia 16 lat; 2) do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo 3) bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2. Powyższy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest w stosunku do niego przepisem szczególnym. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2000 r. o sygn. akt II SA 2524/99 (LEX nr 55029), w którym stwierdzono, że względem renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stosuje się odpowiednio art. 68 ust. 1 pkt 1 – 3 i ust. 2 tej ustawy. Z art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że pozostały po ubezpieczonym członek rodziny może ubiegać się o przyznanie renty rodzinnej w tym trybie jeżeli wykaże, że wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Dla oceny tej przesłanki niezbędne jest zatem odwołanie się do przesłanek uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym, w tym także do art. 68 ust. 1 tej ustawy, który określa krąg osób uprawnionych do renty rodzinnej. Biorąc zatem pod uwagę wiek skarżącej, przyznanie jej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu możliwe byłoby jedynie w sytuacji, gdyby stała się całkowicie niezdolna do pracy w okresie do ukończenia 16 lat życia albo do ukończenia nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2019 r. nie została w ogóle uzna za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Mając zatem na uwadze treść art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, należy stwierdzić, że okoliczność ta eliminuje skarżącą z grona osób uprawnionych do renty rodzinnej w drodze wyjątku. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 ww. ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Samo przeświadczenie skarżącej, że na skutek traumatycznych przeżyć z dzieciństwa oraz występujących u niej aktualnie schorzeń jest osobą całkowicie niezdolną do pracy nie jest w tej sytuacji wystarczające. Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku zobowiązany był bowiem, w zakresie ustalenia istnienia całkowitej niezdolności do pracy oraz daty jej powstania, oprzeć się na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS. Skoro zatem w niniejszej sprawie Komisja Lekarska ZUS w orzeczeniu z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdziła, że skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy to ustalenie to było wiążące dla Prezesa ZUS. Opisane wyżej okoliczności mają kluczowy w sprawie charakter i powodują, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji zdrowotnej i bytowej skarżącej, jednak w takim stanie rzeczy wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Jakkolwiek uznaniowość w sprawach dotyczących przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie stwierdził przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2019 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.