II SA/Wa 1285/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube, Protokolant Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Więziennej oddala skargę. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją personalną nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, art. 39 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) – w dniu [...] sierpnia 2006 r. zwolnił [...] P. W. – [...] ze służby więziennej z powodu pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jednocześnie na podstawie art. 107 par. 4 kpa organ odstąpił od uzasadnienia ww. decyzji, argumentując to tym, iż uwzględnia ona w całości żądanie strony. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. P. W. złożył do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2006 r., wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do sporządzenia uzasadnienia przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu odwołania P. W. wskazał, iż [...] czerwca 2006 r. złożył raport o zwolnieniu ze służby, a przyczyną tego stanu rzeczy było wymuszenie na nim złożenia oświadczenia o rezygnacji z dalszego pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, dokonane przez Dyrektora Aresztu Śledczego w L. Dopiero później zorientował się, że popełnił błąd, podkreślając, że "do pełnej wysługi" brakuje mu ponad dwa lata. Dodał, że przez wymuszenie na nim niekorzystnej decyzji o przedwczesnej rezygnacji z pełnienia służby nie osiągnął pełnego wieku emerytalnego, zgodnie z ustawą o Służbie Więziennej, co spowodowało u niego straty finansowe. Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania P. W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 kpa i art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] l. dz. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że [...] lipca 2006 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydał decyzję o zwolnieniu P. W. ze służby, w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby z dnia [...] czerwca 2006 r. Organ dodał, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. wpłynęła skarga ww., w której P. W. zarzucił dyrektorowi jednostki wymuszenie na nim złożenia "oświadczenia o rezygnacji ze służby". Skarga ta potraktowana została przez organ I instancji jako odwołanie od decyzji o zwolnieniu, a od dyrektora Aresztu Śledczego w L. zażądano wyjaśnień na temat wskazanych przez funkcjonariusza zarzutów, celem ustalenia skuteczności złożonego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby więziennej. Po wysłaniu przez organ I instancji pisma żądającego wyjaśnień do skargi P. W., w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2006 r. wpłynęło formalne odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby, datowane na dzień [...] lipca 2006 r. Minister zaznaczył, iż skarga, jak i odwołanie od decyzji o zwolnieniu były tożsame, a ich treść pokrywała się, tym samym organ I instancji, oczekując na wyjaśnienia zarzutów zawartych w skardze, nie przesłał odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby do Ministra Sprawiedliwości. Po wpłynięciu wyjaśnień odnośnie zarzutów zawartych w skardze, z których treści nie wynikało, że funkcjonariusz został zmuszony do sporządzenia oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, Dyrektor Generalny Służby Więziennej odwołanie ww. wraz z materiałami z postępowania wyjaśniającego i stanowiskiem w sprawie przesłał do Ministra Sprawiedliwości, celem wydania decyzji. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości organ I instancji prawidłowo uznał skargę P. W. za odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż to jego treść spowodowała, że organ był zobowiązany do zbadania zarzutu, który miał podstawowe znaczenie dla trwałości wydanej decyzji. W ocenie organu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza zarzutu funkcjonariusza o wymuszeniu złożenia przez niego oświadczenia woli dotyczącego wystąpienia ze służby więziennej. Potwierdzeniem tego był fakt zawiadomienia funkcjonariusza w dniu [...] czerwca 2006 r. przez dyrektora jednostki o planowanym zwolnieniu ze służby w dniu [...] stycznia 2007 r., w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Oznaczało to, że dyrektor Aresztu Śledczego miał zamiar zwolnić P. W. ze służby, tym samym nie miał powodu, by podejmować działania na rzecz wymuszenia na funkcjonariuszu złożenia oświadczenia woli o wcześniejszym wystąpieniu ze służby. Organ uznał, że inicjatywa wcześniejszego odejścia ze służby leżała po stronie funkcjonariusza, który poprzez złożenie pisemnego wystąpienia ze służby myślał, że wyprzedzi tym planowane zwolnienie ze służby i uniknie ewentualnego zwolnienia w związku z nieprzydatnością na zajmowanym stanowisku. Zdaniem Ministra wycofanie przez P. W. oświadczenia woli dotyczącego zwolnienia ze służby nastąpiło po wydaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby oraz po jej doręczeniu, tym samym utrzymanie w mocy decyzji o zwolnieniu ze służby nie narusza prawa. Organ, odnosząc się do wniosku P. W. odnośnie zobowiązania Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do sporządzenia uzasadnienia decyzji o zwolnieniu ze służby, wskazał, że wniosek w tym przedmiocie jest nieuzasadniony, albowiem decyzja uwzględniająca w całości żądanie strony może nie zawierać uzasadnienia. Powyższa decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi P. W., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] września 2006 r. W ww. skardze P. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przywrócenie do służby "na okres do uzyskania pełnej wysługi lat" oraz zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do wyjaśnienia przyczyn odmowy uzasadnienia decyzji o zwolnieniu ze służby. W treści skargi skarżący zaznaczył, iż [...] czerwca 2006 r. złożył raport o zwolnieniu ze służby z dniem [...] sierpnia 2006 r., zaznaczając, że działanie to zostało na nim wymuszone przez przełożonych. Powyższe było powodem złożenia skargi do Ministra Sprawiedliwości, na którą nie otrzymał odpowiedzi, choć powinien. Zarzucił, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, dotyczące jego oświadczenia o zwolnieniu ze służby, przeprowadzono z naruszeniem przepisów ustawy o Służbie Więziennej, zaznaczając, że przyczyny podjęcia decyzji o wcześniejszym zwolnieniu ze służby wymagają wyjaśnienia. Zdaniem skarżącego niezgodnym z przepisami o zwolnieniu ze służby było także doręczenie mu decyzji w okresie zwolnienia lekarskiego, dodając, iż z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim powinien być przed zwolnieniem skierowany do komisji lekarskiej, zarzucając także naruszenie terminu zwolnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 5 ustawy o Służbie Więziennej. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2093/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na naruszenie, w toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, w myśl którego decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby powinna w szczególności określać: datę zwolnienia, tryb zwolnienia (podstawę prawną), uzasadnienie, pouczenie o środkach odwoławczych. Zdaniem Sądu przepisy ustawy o Służbie Więziennej zasadniczo samodzielnie regulują zasady postępowania w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy, podkreślając, że są to przepisy szczególne w stosunku do unormowań kpa, którego zasady i terminy stosuje się w przypadku odwołań od decyzji w sprawach osobowych. W związku z powyższym nie można uznać za dopuszczalne odstąpienie od uzasadnienia decyzji, nawet gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, tym samym brak uzasadnienia decyzji organu I instancji narusza art. 43 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, a uznanie tego za prawidłowe przez Ministra Sprawiedliwości jest niezgodne z prawem. Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1133/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał analizy uchybienia przez organ przepisów art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej pod kątem przesłanki istotnego wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku zabrakło wykazania jaki wpływ miało uchybienie art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej na wynik sprawy, czy był to wpływ istotny. Konkludując, zdaniem NSA, tylko wykazanie, że brak uzasadnienia decyzji przesądził o jej treści prowadziłoby do uchylenia decyzji, czego w zaskarżonym wyroku zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast zgodnie z przepisem art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1133/07, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Stosownie do treści art. 39 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że P. W., pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., zaadresowanym do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W., złożył raport o zwolnienie go ze służby z dniem [...] sierpnia 2006 r. w związku z nabyciem prawa do emerytury. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ww. ustawy, oficerów zwalnia ze służby Dyrektor Generalny Służby Więziennej. W przedmiotowej sprawie decyzję personalną o zwolnieniu P. W. ze służby wydał Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Treść art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wskazuje na elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, a mianowicie powinna ona w szczególności określać: datę zwolnienia (art. 43 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy); tryb zwolnienia (podstawę prawną) (art. 43 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy); uzasadnienie (art. 43 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy); pouczenie o środkach odwoławczych (art. 43 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy). Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd w uchylonym wyroku z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2093/06, iż powołany przepis ustawy o Służbie Więziennej stanowi regulację szczególną w stosunku do unormowań kpa. Tym samym decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby powinna zawierać także uzasadnienie, nawet jeśli uwzględnia w całości żądanie strony, niezależnie od treści art. 107 par. 4 kpa, na który powołał się Dyrektor Generalny Służby Więziennej odstępując od uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Nie mniej jednak, zdaniem Sądu, nie można uznać, iż naruszenie przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej było na tyle istotne, aby mogło wpłynąć na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie może stanowić podstawę do uchylenia decyzji, stosownie do treści art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydając decyzję o zwolnieniu P. W. ze służby, nie naruszył więc prawa, w przypadku skarżącego spełniona została bowiem przesłanka zwolnienia ze służby, w postaci pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wymuszenia na nim przez przełożonych złożenia raportu o zwolnieniu, należy stwierdzić, iż nie znalazł on potwierdzenia w przeprowadzonym w tym celu przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Za chybiony należy uznać także zarzut odnośnie prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji w okresie zwolnienia lekarskiego, na którym ww. przebywał od [...] lipca 2006 r. Zgodzić należy się z organem, że skoro zwolnienie ze służby nastąpiło na pisemny wniosek funkcjonariusza, tym samym nie podlegał on ochronie wynikającej z art. 41 ustawy o Służbie Więziennej, organ nie był też zobowiązany, aby przed zwolnieniem skierować ww. do komisji lekarskiej. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia terminu zwolnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny. Z akt sprawy wynika bowiem, że raport o zwolnieniu ze służby skarżącego wpłynął do Aresztu Śledczego w L. dnia [...] czerwca 2006 r., natomiast decyzję w przedmiocie zwolnienia ww. z dniem [...] sierpnia 2006 r., podjęto [...] lipca 2006 r. (doręczono [...] lipca 2006 r.), dochowując ww. terminu. W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.