II SA/Wa 1294/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi K. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz B. K. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję podjętą w dniu [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiającą małoletniej K. K. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową B. K. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu A. K. W uzasadnieniu organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 748) jest możliwe jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Powołany wyżej art. 83 może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny po osobie zmarłej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ojciec małoletniej na przestrzeni 43 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, posiada udowodnione 11 lat 6 miesięcy i 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto organ wskazał, że w 10 – leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udokumentowano – 2 lata 3 miesiące i 9 dni okresów składkowych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż ojciec dziecka w okresach: od 25.04.1999 r. do 30.08.2001 r., od 13.06.2002 r. do 06.04.2004 r., od 01.07.2004 r. do 13.02.2006 r. i od 01.07.2010 r. do 28.11.2013 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy nie wykonywał pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Orzeczeniem lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2015 r. ustalono, iż ojciec dziecka był trwale całkowicie niezdolny do pracy od 28 listopada 2013 r. Organ wyjaśnił, odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż przerwy w zatrudnieniu ojca dziecka były spowodowane jego chorobą, iż w myśl art. 14 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ podniósł również, że świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmuje takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego (por. wyrok NSA z 05.04.2002 r., sygn. akt II SA 3741/01). Fakt ten nie może zatem być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy. W konkluzji organ podał, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia bowiem w wymienionej przerwie wobec ojca dziecka nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. reprezentowania przez przedstawicielkę ustawową B. K. zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż organ całkowicie pomija podnoszony przez nią fakt długotrwałego leczenia [...] ojca dziecka, które uniemożliwiło mu podjęcie stałego zatrudnienia i stanowiło podstawę występowania przerw w okresach podlegania ubezpieczeniom społecznym. Wskazała również, że gdy tylko pracodawcy dowiadywali się o jego chorobie [...] odstępowali od zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cytowanym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagać dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest obowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygniecie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Prezes ZUS odmawiając małoletniej córce zmarłego A. K. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których ojciec dziecka nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależności do woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, iż jak to wskazuje skarżąca, a do czego organ nie odnosi się w swoich decyzjach, A.K. leczył się [...]. We wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku z dnia 9 września 2014 r. skarżąca wskazała, że był leczony w Przychodni Zdrowia [...] i [...] we [...] przy ul. [...] 13. Fakt problemów zdrowotnych ojca dziecka potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2005 r., z którego wynika, iż został on uznany za częściowo niezdolnego do pracy okresowo do 2006 r., a niezdolność ta istnieje od 1 lipca 2004 r. Z opinii lekarskiej z dnia [...]lutego 2015 r. wynika, że był w dniu 23 czerwca 2005 r. badany przez [...] ZUS, natomiast po 2006 r. nie składał wniosku o rentę. Dopiero orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2015 r., a więc po śmierci A. K., który zmarł w dniu 1 grudnia 2013 r., został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia 28 listopada 2013 r. Okoliczności związane z chorobą, ojca dziecka, zdaniem Sądu, nie zostały przez organ wyjaśnione, brak bowiem w aktach sprawy jakiejkolwiek wzmianki, aby organ zwracał się o dokumentację lekarską ze wskazanej przez skarżącą placówki opieki zdrowotnej. Wskazać należy, iż art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej nie można interpretować w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi możliwość takiej osoby na rynku pracy. Z akt sprawy wynika również, że ojciec dziecka był osobą uzależnioną od alkoholu. Jednak organ nie ustalił również, czy był leczony z uzależnienia. Sam fakt choroby alkoholowej ojca mającej wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym nie może być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.