II SA/Wa 1296/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Głównego Inspektora [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] w formie elektronicznej, złożyło do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie listy firm ukaranych w wyniku kontroli przeprowadzonych w drugim półroczy 2017 r. przez Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych wraz ze wskazaniem nieprawidłowości, których dopuściła się każda z firm. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Organ zwrócił się do Stowarzyszenia o wykazanie interesu publicznego informując, że podanie listy firm, w stosunku do których została wydana ostateczna decyzja administracyjna, nakładająca na nie karę pieniężną, ma charakter informacji wymagającej przetworzenia. Stowarzyszenie nie złożyło żadnej odpowiedzi na w.w. pismo. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w.w. decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych podnosząc, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia następujących przepisów: - art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) poprzez przyjęcie, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej; - art.107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art.7, 8 § 1 i 11 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia prowadzącego do wyjaśnienia podstaw wyłączenia jawności, związku pomiędzy pytaniami a uzasadnieniem, a jednocześnie takie prowadzenie postępowania, które zmierzało do wydania decyzji odmownej, a nie na rzecz obiektywnego załatwienia sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teks jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej jako u.d.i.p.)., realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek - przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p., zgodnie z jej art. 4 ust. 1, muszą być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); żądana informacja publiczna jest lub powinna być w posiadaniu podmiotu zobowiązanego w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi zatem treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11). Konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniom z uwagi na inne prawa, również uregulowane w Konstytucji. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ma charakter wyjątkowy i znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji RP wartości, uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej, precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. Przepis art. 16 u.d.i.p., będący podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w formie decyzji administracyjnej (ust. 1). Natomiast w myśl art. 16 ust. 2 tej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacją określoną w punktach 1 i 2. Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy natomiast rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów, pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji w trybie zwyczajnym, a także nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Zarzuty skargi okazały się uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie, zakończonej zaskarżoną decyzją, organ naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, określone w art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Prawidłowa realizacja art. 7 k.p.a. wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8. § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Na mocy art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby choćby w najmniejszym stopniu organ dążył do realizacji tych zasad. Organ naruszył również dyspozycję art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie odpowiada minimalnym warunkom, przewidzianym w powołanych przepisach, tzn. nie zawiera wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Analiza uzasadnienia nie pozwala zrozumieć dlaczego Główny Inspektor odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Nie wiadomo, z jakich przyczyn organ uznał, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, i w jakim zakresie żądane przez Stowarzyszenie informacje miałyby być przetwarzane. Obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów Państwa. Zaufania tego niewątpliwie nie pogłębia pobieżne, lakoniczne i nie obejmujące żadnego materiału dowodowego uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Organ rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględnić stwierdzone uchybienia i wydać decyzję zgodną z prawem. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.