II SA/Wa 1304/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę W. L. wniosła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2020r., w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019r., poz.303.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie następujące warunki: - urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. - zamieszkuje i posiada centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. la pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat, - jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - osiągnęła wiek 60 lat, nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Organ wskazał, iż niespełnienie chociaż jednego z wymienionych warunków wyklucza możliwość przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Ustawa nie ogranicza się przy tym do wymogu jedynie urodzenia co najmniej czworga dzieci, lecz dodatkowo nakłada na rodzica obowiązek wychowania co najmniej czworga dzieci - zaś celem świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci. W dniu [...] maja 2020 r. organ wydał decyzję odmawiającą przyznania tego świadczenia. Wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym świadczenie może być przyznane matce, która spełnia wszystkie powyższe warunki, wymienione w ustawie. Jak jednak wynika z nadesłanych akt, warunki wskazane w art. 3 ww. ustawy nie zostały łącznie spełnione. Skarżąca urodziła czworo dzieci, jednak córka S., urodzona przez skarżącą [...] maja 1982 r., zmarła [...] grudnia 1984 r., to jest w wieku 4 lat i 7 miesięcy Tym samym w ocenie organu nie można przyjąć, iż w tym wypadku ziszczona został przesłanka wychowania dziecka - a zatem skarżąca urodziła czworo dzieci, zaś wychowała - jedynie troje i nie może jej być przyznane świadczenie, kierowane wyłącznie do osób, legitymujących się niemożnością wykonywania pracy ze względu na urodzenie i wychowanie co najmniej czworga dzieci. Skarżąca skorzystała z możliwości niewnoszenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zamiast tego zgodnie z art. 52 § 3 i 53 § 1 p.p.s.a. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji skarżąca zarzucała: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, iż wskutek śmierci czwartego dziecka - córki S. L. skarżąca urodziła i wychowała jedynie troje dzieci, a nie czworo dzieci, a w konsekwencji nie spełnia koniecznego do przyznania świadczenia warunku w postaci wychowania co najmniej czworo dzieci, gdyż ogół obowiązków spoczywających względem dzieci na matce sprawowała w sposób stały, ciągły i bezpośredni do osiągnięcia przez dzieci pełnoletności wyłącznie w stosunku do trojga, a nie czworga dzieci; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019r., poz. 303 ze zm.) przez o którym mowa w tych przepisach należy rozumieć jako proces wychowawczy, który obejmuje pieczę nad osobą i z poszanowaniem jego godności i praw oraz powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności, a także powinien być długotrwały obowiązków spoczywających na rodzicach dziecka, a w konsekwencji uznanie, że nie została spełniona przesłanka urodzenia i wychowania lub wychowania czworo dzieci, lecz jedynie trojga dzieci; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 9 ustawy z dnia stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w konsekwencji błędnej wykładni ww. przepisów, prowadzące do nieprawidłowego wniosku, że wnioskodawczyni nie spełnia łącznie warunków wymienionych w art. 3 w/w ustawy i nie przysługuje jej z tego powodu wnioskowane świadczenie; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2020 r., poz. 256, 695) poprzez odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i ograniczenie się wyłącznie do w oraz błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "wychowania", majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania w sensie systematyczności sprawowania ogółu w ramach praw przysługujących względem stwierdzenia, że wychowanie zmarłego dziecka nie miało charakteru długotrwałego, z pominięciem badania innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności; - naruszenie zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principia k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez odmowę przyznania stronie skarżącej wnioskowanego rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, bez jednoznacznego i należytego uzasadnienia przyjętej interpretacji ustalonego stanu faktycznego. Skarżąca podnosiła, iż bezsprzecznym jest fakt, że urodziła i wychowywała czworo dzieci, z czego jedno z nich – S. L. wychowywała od chwili urodzenia do chwili zgonu, który nastąpił w wieku, gdy dziecko ukończyło zaledwie kilka lat, jeszcze przed osiągnięciem pełnoletności. Został zatem spełniony warunek przyznania świadczenia z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Jednocześnie, nie zaistniała po mojej stronie skarżącej żadna z przesłanek negatywnych, w tym wymieniona w art. 3 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy w postaci długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Ze stanowiskiem Prezesa ZUS, że wychowywanie dziecka przez okres 4 lat i 7 miesięcy, począwszy od momentu jego urodzenia nie jest procesem długotrwałym i nie wyczerpuje przesłanki wychowania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 9 ww. ustawy nie można się zgodzić. Prezes ZUS wskazał, że długotrwałość wychowania oznacza jego trwanie zazwyczaj od chwili urodzenia dziecka do chwili uzyskania przez dziecko pełnoletności. W ocenie skarżącej od tej zasady należy dopuścić wyjątki powodowane sytuacjami niezależnymi od matki dziecka, jak właśnie przedwczesna śmierć dziecka. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. W art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując to pojęcie przez określenie, na czym wychowanie polega – na sprawowaniu osobistej opieki nad dziećmi (forma dokonana czasownika). W myśl art. 2 pkt 9 ww. ustawy przez pojęcie wychowania w rozumieniu tej ustawy należy rozumieć i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Skarżąca podnosi, że ustawa nie zawiera wymogu wychowywania dzieci przez matkę przez określony czas, tj. nie ustanawia warunku długotrwałości i ciągłości wychowania, jako koniecznego warunku przyznania świadczenia. Tym samym ustawa nie precyzuje, że wychowywanie powinno trwać bezwzględnie tak długo, jak długo trwa władza rodzicielska, a więc do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Warunku takiego nie można zatem wyprowadzić z przepisów prawa, a skoro warunek taki nie wynika wprost z przepisów prawa nie jest znany ustawie i nie istnieje. Skoro ustawodawca nie ustanowił żadnych w tym zakresie kryteriów konieczne było - co już należało do zadań organu rozpoznającego wniosek o świadczenie – poszukać wskazówek, które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko. Skarżąca konkluduje, ze w tej sytuacji bez znaczenia dla uprawnienia do świadczenia jest fakt, że jedno z czworga dzieci zmarło jeszcze przed ukończeniem 18 roku życia. Okoliczność ta - jak wadliwie przyjął Prezes ZUS – nie przesądza automatycznie o braku spełnienia przesłanki jego wychowywania, a w konsekwencji nie powinna przesądzać również o pozbawieniu prawa do świadczenia. W każdym indywidualnym przypadku organ właściwy w sprawie przyznania tego świadczenia obowiązany jest do przeanalizowania, czy przed śmiercią dziecka przesłanki związane z jego wychowywaniem zachodziły, czego Prezes ZUS w tej sprawie nie wyjaśnił należycie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organowi skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący, a interpretacja powołanych przez organy przepisów materialnych jest prawidłowa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 3 ust. 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, zgodnie z którym świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci lub ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Świadczenie może być przyznane osobom, o których mowa w ust. 1, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającym po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat, jeżeli są: obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającymi prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub cudzoziemcami legalnie przebywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Świadczenie może być przyznane matce po osiągnięciu wieku 60 lat albo ojcu po osiągnięciu wieku 65 lat, w przypadku gdy nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania (ust. 3). Świadczenie przysługuje pod warunkiem zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie jego pobierania (ust. 4). Z treści powyższego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, osoba musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, po drugie, uprawniony musi posiadać określony związek z krajem, po trzecie, ubiegający się o to świadczenie musi osiągnąć określony wiek oraz po czwarte, osoba ta nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, przy czym nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Z brzmienia art. 3 powołanej ustawy wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że osoba ubiegająca się o świadczenie musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Trafnie organ skonstatował brak wystąpienia w sprawie przesłanek dla przyznania świadczenia. W uzasadnieniu skarżonego aktu wskazano wszystkie uwarunkowania formalne i okoliczności faktyczne sprawy. Odnosząc się zarzutów skarżącej należy wskazać, iż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniu świadczenie przysługuje matce, która wychowała czwórkę dzieci - w rozumieniu art. 2 pkt 9 tego aktu. Oznacza to, że - z woli prawodawcy - generalnie przywilej ten dotyczy osób, które troszczyły się o czwórkę dzieci od momentu narodzin do czasu, gdy przestały być dziećmi - osiągnęły pełnoletniość, po ukończeniu 18 roku życia. Dane świadczenie stanowi w istocie przywilej wobec osób, które nie wychowały czwórki (lub więcej) dzieci. Warunki jego uzyskania nie mogą być więc wykładane rozszerzająco. Uzasadniony jest wobec tego wniosek, że nie może być ono przyznane osobom, które wprawdzie wychowywały 4 dzieci lecz - wobec części z nich - czyniły to tylko okresowo. Ich bowiem sytuacja – chociażby gdy chodzi o potrzebę rezygnacji z pracy zawodowej, na rzecz wychowania dzieci – często nie będzie się znacznie różnić od przypadku osób, które stale wychowywały np. 3 dzieci, a z przywileju świadczenia korzystać nie mogą. Wprawdzie z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniu – przy rozumowaniu a contrario - można wnioskować, że prawodawca dopuścił możliwość uzyskania świadczenia także przez osoby, które nie sprawowały opieki nad dziećmi w pełnym wymiarze - przyznano w takiej sytuacji organowi uprawnienie do nieprzyznawania świadczenia. Przypadek ten należy jednak traktować jako wyjątek od reguły. W rozpatrywanej sprawie bezspornie skarżąca sprawowała opiekę nad czwórka dzieci, z czego nad jednym z dzieci okresowo z uwagi na śmierć dziecka (opieka przez okres 4 lat i 7 miesięcy). Zdaniem Sądu, okres 4 lat i 7 miesięcy, to za mało, aby uznać na gruncie ustawy, że skarżąca wychowała dziecko. W omawianej sprawie proces wychowawczy trwał, ale ustał w początkowej fazie. Nie jest to wystarczające dla przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Świadczenie nie przysługuje tylko z tytułu urodzenia, co najmniej 4 dzieci, a z tytułu ich urodzenia i wychowania lub wychowania. Ustawa zatem większą rolę i nacisk kładzie na wychowanie dzieci, ujmowane, jako proces długoletni i złożony. Po drugie, w ocenie Sądu, należy uwzględnić cel wprowadzenia ustawy. W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy, druk nr 3157, wskazano, że podstawowym celem projektowanej regulacji jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych. Ponadto, w dokumencie pt. "Ocena skutków regulacji zawartych w rządowym projekcie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym" (nr druku 3157) z dnia 28 stycznia 2019r., wydanym przez Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, podniesiono, że projekt wprowadza świadczenie pieniężne dla rodziców co najmniej czworga dzieci, którzy z powodu pełnienia obowiązków wychowawczych nie wypracowali sobie stażu uprawniającego do otrzymania emerytury. Stwierdzono też, że projektowana ustawa określa warunki i tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Ma ono być wypłacane osobom, które wychowały co najmniej czworo dzieci i z tytułu długoletniego zajmowania się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej, co najmniej kwocie najniższej emerytury. Zatem, ratio legis ustawy sprowadza się do tego, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające jest przeznaczone dla osób, które urodziły i wychowały lub wychowały co najmniej czworo dzieci i w tym czasie nie mogły podjąć zatrudnienia. Osoby te (co do zasady kobiety) poświęciły się wychowaniu dzieci - i to nie dowolnej ilości, a co najmniej czwórki - co wyłączyło ich możliwość pracy zawodowej i co w konsekwencji spowodowało, że nie wypracowały sobie prawa do emerytury. Rodzicielskie świadczenie uzupełniające jest formą rekompensaty za poświęcenie związane z trudem długotrwałego wychowania. Tym samym, nie każdy przypadek urodzenia dziecka i pieczy nad nim może być uznany za wychowanie dziecka. W przedmiotowej sprawie rekompensata, której żąda skarżąca, w postaci prawa do świadczenia, byłaby niewspółmierna do stopnia zaangażowania w pieczę nad zmarłą córką S.. Niezależnie od sytuacji, w której znalazła się skarżąca i niekwestionowanego dramatu, który ją spotkał, okres 4 lat i 7 miesięcy sprawowania pieczy nad dzieckiem, w ocenie Sądu, nie stanowi dokonanego procesu wychowania dziecka, w rozumieniu ustawy. Odmawiając przyznania świadczenia nie naruszono więc przepisów prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy i uzasadnienia orzeczenia oraz przepisów prawa materialnego, zakreślających, kiedy dane świadczenie może być przyznane (przesłanki opisane w art. 3 ustawy o świadczeniu). Sąd nie spostrzegł wobec argumentacji skargi ani też z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł, jak w sentencji.