II SA/Wa 1309/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 747 złotych (słownie: siedemset czterdzieści siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku rozpatrzenia wniosku A.Z. z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej (wpływ do organu w dniu [...] kwietnia 2016 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ustalił koszt związany z udostepnieniem żądanej informacji publicznej na kwotę 6.665,27 zł. - pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (akt) i wezwał wnioskodawcę do uiszczenia tej kwoty w terminie 7 dni, na konto bankowe organu. Organ wskazał, iż wniosek A.Z. dotyczył udostępnienia mu kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestru/ów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych jeżeli takowe się znajdują) z każdego oddziału za okres od dnia [...].07.2012 roku do dnia[...].09.2012 roku, wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], w ramach posiadanych kompetencji. Udostępnienie powyższej informacji spowoduje poniesienie przez organ dodatkowych kosztów, albowiem niezbędne będzie wykonanie kserokopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień, następnie dokonanie ich anonimizacji i ponowne skopiowanie zanonimizowanych rejestrów. Przy tak dużym zakresie żądanej informacji wykonanie tych czynności możliwe będzie jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi czyli po godzinach pracy. W podstawie prawnej pisma organ przywołał art. 15 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U 2015 poz. 2058). A.Z., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] maja 2016 r.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt (pismo organu z dnia [...] kwietnia 2016 r.) wyznaczający opłatę za udostępnienie żądanej wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. informacji publicznej. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie: 1. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi A.Z. zaznaczył, iż udostępnienie informacji publicznej co do zasady jest bezpłatne, zaś art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, uzasadniony szczególnymi okolicznościami, wyjątek od tej zasady. Przepis ten ma zastosowanie tylko w wyjątkowych sytuacjach i może dotyczyć jedynie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej - wyrok WSA w Kielcach z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 755/12. Organ nie wykazał w jaki sposób wyliczył należną kwotę - 6665,27 zł. Dodatkowym kosztem nie jest dodatkowa praca pracownika organu, polegająca na uwierzytelnianiu dokumentów. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1006/07 "Praca pracownika związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty, wykonując swoje ustawowe zadania. Kosztami tymi nie może być obciążony podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej. W przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi o "dodatkowe koszty". Na jego podstawie dopuszczalne jest zatem pobieranie opłaty odpowiadającej rzeczywistym kosztom, a w zasadzie nie jest dozwolone żądanie opłaty z tytułu konieczności wykonywania dodatkowej pracy przez pracowników zobowiązanego." W ocenie skarżącego, organ traktuje wskazane w zaskarżonym akcie koszty jako opłatę za udostepnienie informacji publicznej, co jest niezgodne z prawem. Zaproponowana opłata została ustalona w sposób całkowicie dowolny i nie miała żadnego uzasadnienia faktycznego. Miała być barierą w udostępnieniu wskazanej informacji publicznej. Nic nie stało na przeszkodzie aby organ udostępnił wnioskowaną informację na przykład w Biuletynie Informacji Publicznej albo udostępnił ją skarżącemu do wglądu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych. Organ nadmienił, że żądane we wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. ewidencje są jedynie niewielką częścią żądań wnoszonych przez skarżącego do organu w trybie informacji publicznej i w latach 2014 – 2016 wpłynęło do organu 20 wniosków w zakresie udostępnienia rejestrów decyzji i postanowień. Organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania w ramach nadzoru m. in. w takich kategoriach jak: stany techniczne, kontrole, legalizacje, samowole, samowolne zmiany sposobu użytkowania, katastrofy budowlane. Są również organem właściwym w zakresie zawiadamiania o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też rozpatrywania wniosków o pozwolenie na użytkowanie. Łącznie w latach 2011 – 2015 tj. w okresie będącym przedmiotem zainteresowania skarżącego, Powiatowy Inspektorat wydał ok. 18.500 decyzji i 12.300 postanowień. Ponadto, tylko w roku 2015 przeprowadzono ok. 7.200 kontroli, a ilość nowych spraw, które wpłynęły w 2015 r. liczy ok. 6.000 i ma tendencję wzrostową. Dodatkowo organy nadzoru budowlanego są zobowiązywane do przeprowadzenia działań zleconych przez organy nadrzędne. Tylko w roku 2015 Powiatowy Inspektorat przeprowadził 7 takich akcji. Nadto w 4-ech Oddziałał terenowych są prowadzone odrębne rejestry dla decyzji i postanowień wydanych w ramach nadzoru budowlanego oraz dla decyzji i postanowień wydanych w ramach pozwoleń na użytkowanie obiektów. Organ podniósł, że szeroki zakres informacji żądanych przez skarżącego w odrębnych wnioskach powoduje, iż ich udostępnienie stanowi duże obciążenie organizacyjne i finansowe dla Inspektoratu i zakłóca normalny tok działania Inspektoratu, utrudniając wykonywanie zadań z zakresu prawa budowlanego. Każdorazowe udzielenie odpowiedzi na wnioski skarżącego wymaga zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii żądanych dokumentów, a przy tym wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania Inspektoratu oraz utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Mając zaś na uwadze wskazaną przez skarżącego inną formę udostępnienia żądanej informacji organ wyjaśnił, że jest ona bez znaczenia dla zakresu wykonywanych czynności mających na celu przygotowanie żądanej informacji do udostępnienia. Wobec powyższego zasadnym było ustalenie opłaty za udostępnienie A.Z. kolejnych kopii rejestrów. Organ podkreślił, iż żądana przez skarżącego informacja została mu udostępniona i dlatego powinien on uiścić koszty tego udostepnienia. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] maja 2016 r. (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) organ podtrzymał swoje stanowisko, co do zasadności wyliczonych kosztów udostępnienia informacji publicznej. Na rozprawie skarżący wskazał, iż otrzymał od organu 92 strony formatu A3 i 18 stron formatu A4. W jego ocenie organ traktuje żądaną kwotę jako opłatę za udostępnienie informacji publicznej. Informacja mogła być udostępniona do wglądu, w siedzibie organu, co nie generowało by żadnych kosztów i zgodziłby się na taką formę udostępnienia. Na rozprawie skarżący ustanowił, oświadczeniem złożonym do protokołu rozprawy, pełnomocnika, który poparł skargę i wniósł o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest w znacznym rozmiarze zasadna. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. ustawy, nakładając na podmiot udostępniający informację publiczną możliwość ustalenia kosztów udostępnienia takiej informacji i obowiązek powiadomienia wnioskodawcy ich wysokości. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielne podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy. Przyjęta nazwa rozstrzygnięcia nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zatem ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki, są przepisy ustawy z których wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2. z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji. Wobec tego, stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie w formie materialnej (pisemnym zobowiązaniu) wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od takiego aktu nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2139/2013). W przywołanym wyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanego stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej). Ponadto art. 15 ust. 2 ustawy przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (por. art. 14 ustawy). Co więcej, powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust 2 ustawy. Organ administracji publicznej nie może uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust 2 ma zagwarantować pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Zasadą jest bezpłatność informacji publicznej, od której to zasady ustawodawca przewidział wyjątki określone w art. 15 ust. 1 ustawy. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 266/14). Opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Muszą to być bezwzględnie koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne, szacunkowe, dopiero przewidywane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu w zakresie prawidłowego wyliczenia żądanych kosztów udostępnienia skarżącemu informacji. Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby koszty przygotowania żądanej przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. informacji, stanowiły rzeczywiście poniesione przez organ koszty jej przygotowania. Po pierwsze, do wezwania skierowanego do wnioskodawcy nie załączono kosztorysu przedstawiającego wyliczenie tych kosztów, co uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenie rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualnej modyfikacji swego wniosku. Na marginesie zauważyć należy, że skarżący alternatywnie zażądał wnioskowanej informacji jedynie poprzez wgląd do niej. Po drugie, brak jest wyliczenia rzeczywistego kosztu udostepnienia żądanej informacji, poprzez wskazanie wyliczeń cząstkowych (w tym konieczność dodatkowego angażowania czynnika ludzkiego), generujących koszt całościowy udostepnienia informacji – 6.665,27 zł. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie wynika, iż otrzymał on 92 strony formatu A3 i 18 stron formatu A4. Organ nie wykazał, z jakich przyczyn wydrukowanie powyższych dokumentów generowało po jego stronie koszt aż 6.665,27 zł. W rozpoznawanej sprawie ustalona opłata nie jest kwotą rzeczywistą, odnoszącą się do realizacji wniosku skarżącego, lecz w świetle oświadczenia skarżącego kwotą zawyżoną, nie mającą pokrycia w sporządzonej kalkulacji, by nie powiedzieć zaporową, z uwagi na liczne wnioski kierowanie przez skarżącego do Powiatowego Inspektora. Ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej w taki sposób w żadnym wypadku nie może zostać uznane za koszty rzeczywiste, a przecież opłata ta ma być równa poniesionym kosztom. W żadnym przypadku ustalenie takich kosztów nie może prowadzić do uzyskania gratyfikacji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. W tym miejscu wyraźnie należy zaznaczyć, iż ani udostępnianie przez podmiot zobowiązany informacji publicznej nie może rodzić po jego stronie przychodów, ani celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest generowanie zysków dla osób informacji takiej żądających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela poglądu skarżącego, iż organ nie może żądać zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie żądanej informacji na wniosek, jeżeli wiąże się to z kserowaniem znacznej ilości dokumentów wymagających dodatkowo przygotowania, poprzez niekiedy czasochłonny proces zabezpieczenia danych objętych ochrona prawną. Otóż żądanie takie jest możliwe. Jednakże, aby móc zasadnie żądać zwrotu takich kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie wykazać ich rzeczywiste i uzasadnione poniesienie, wiążące się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1266/14). Reasumując, żądane w zaskarżonym akcie (pismo organu z dnia [...] kwietnia 2016 r.) koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 ustawy, a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie organu było zatem czynnością bezskuteczną, aktem wymagającym wyeliminowania go z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1wyroku. W zakresie kosztów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w z art. 209 i art. 206 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 wyroku). Zwrot kosztów obejmował uiszczony przez skarżącego wpis stosunkowy od skargi – 267 zł. oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł., stanowiące minimalną stawkę w postępowaniu administracyjnym przyjętą na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r.. poz. 1800). Na podstawie art. 206 ustawy, sąd administracyjny może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części, dokonując takiej oceny na tle konkretnej sprawy. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenia adwokata), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika skarżącego, który poza reprezentowaniem strony na rozprawie, nie przyczynił się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Pełnomocnik skarżącego został zgłoszony do udziału w postępowaniu w dniu rozprawy i nie przedstawił wywodu prawnego wykraczającego poza poparciem skargi, zaś cały ciężar dowodzenia zasadności skargi spoczywał w istocie na skarżącym, który składał dodatkowe wyjaśnienia i twierdzenia (co wynika wprost z protokołu rozprawy). Nie bez znaczenia jest tu także fakt , iż niniejsza spawa jest kolejną z bliźniaczych spraw tego typu, prowadzonych przez skarżącego. Dlatego, należało uznać, iż w sprawie zachodzi szczególny przypadek odstąpienia od przyznania kosztów zastępstwa prawnego w całości i zamiast wynagrodzenia ustalanego na zasadzie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) powołanego rozporządzenia (gdy przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna), Sąd przyznał jedynie kwotę 480 zł., mając na uwadze podstawową stawkę wynagrodzenia przyznawaną na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) tego rozporządzenia.