II SA/Wa 131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, Protokolant spec. Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi C. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w części dotyczącej ustalenia wysługi lat. - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...], którą to decyzją stwierdzono nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r., w części dotyczącej ustalenia C.O. wysługi lat na dzień 20 lutego 2001 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę wskazano art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. W motywach uzasadnienia organ podał, że Komendant [...] Policji w rozkazie personalnym z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w sposób nieprawidłowy ustalił C. O. okres wysługi lat, w wymiarze wyższym, niż wynikający z dokumentacji. Wyjaśnił, że w dacie wydania tego rozkazu ([...] lutego 2001 r.) nie istniały unormowania prawne w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Wskazał, że podstawą ustalenia w drodze decyzji terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.). W konkluzji stwierdził, że ustalenia okresów pracy nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej, a skoro miało to miejsce w rozkazie organu z [...] lutego 2001 r. należało stwierdzić nieważność tegoż rozkazu, jako wydanego bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – w części dotyczącej ustalenia C. O. wysługi lat na dzień 20 lutego 2001 r. Jednocześnie organ wskazał, że zaliczenie omawianym rozkazem do wysługi lat okresu zatrudnienia strony w H., E., A. i Przemysłowe E. K. w L w wymiarze 1/2 etatu należy uznać za nieprawidłowe, skutkujące wadliwym ustaleniem wysługi lat. Uznając, że omawiany rozkaz został wydany bez podstawy prawnej i zawiera wadę o dużym ciężarze gatunkowym oraz jest sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym, organ stwierdził jego nieważność w części, dotyczącej ustalenia wysługi lat na dzień 20 lutego 2001 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C. O. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 145 k.p.a., poprzez wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją mimo braku przesłanek; 2. błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej; 3. niezastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; 4. § 74 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego; 5. § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 6. § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 7. art. 113 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, poprzez naruszenie zakazu dyskryminacji ze względu na zatrudnienie skarżącego w niepełnym wymiarze czasu pracy; 8. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego przez organy Policji praw nabytych na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nieprawidłowo uznał, że w dniu wydania przedmiotowego rozkazu nie istniały przepisy prawne, uprawniające organ do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Zarzucił, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Twierdził, że zakwestionowanie okresu pracy na 1/2 etatu pozbawia go praw nabytych na podstawie rozkazu z [...] lutego 2001 r. Nadto, że priorytet winien mieć przepis rangi ustawowej art. 113 Kodeksu pracy, który zrównuje uprawnienia zatrudnionych na pełny bądź część etatu, a nie przepisy rozporządzenia. Podniósł też, że stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od doręczenia decyzji upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zarzucił, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., poprzez dopuszczenie możliwości anulowania okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., ustanowiona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ona, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z powyższego wynika zatem, że jednym ze sposobów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.  Pokreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji publicznej orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji (ewentualnie jej niezgodności z prawem), nie jest natomiast władny wypowiadać się w kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidulanej sprawie mają miejsce wtedy, gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśniecie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo też egzekucja będzie zbędna, b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw i obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów (jak i akt wykonawczy do takiej uchwały, ani też akt normatywny nie opublikowany, pomimo obowiązku jego promulgacji (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. 7. Wydanie, Warszawa 2005 r., s. 732). W orzecznictwie, jako przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji traktuje się także: rozstrzygnięcie w sprawie cywilnoprawnej nie podlegającej orzecznictwu administracyjnemu i wydanie decyzji chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowił odrębnej sprawy; wyjście w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym; wydanie decyzji dotyczącej czynności materialno-technicznej. Z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl.). O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znaczenie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 565/95, nie publik.). Analiza stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego rozkazu personalnego prowadzi do wniosku, że nie istniały wówczas przepisy prawa, które byłyby podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zaliczenia okresów zatrudnienia do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Podstawy takiej brak było zarówno w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), jak również w zarządzeniu nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSW Nr 5, poz. 49 ze zm.). Należy zwrócić uwagę, iż podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.), który stanowi, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. W tej sytuacji argumentacja skarżącego, odwołująca się do praw nabytych nie jest trafna, a zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności wymienionego rozkazu ze względu na wydanie go bez podstawy prawnej, jest zgodna z prawem. Natomiast w odniesieniu do drugiej przesłanki stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w postaci rażącego naruszenia prawa stwierdzić należy, że istotnie organ zaliczył skarżącemu do wysługi lat okres zatrudnienia wykonywanego w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu), wbrew przepisowi § 74 ust 2 pkt 3 cytowanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 29 z dnia 11 czerwca 1997 r. Stanowi on bowiem wyraźnie, że do wysługi lat, o której mowa w ust. 1, zalicza się również zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się. W § 74 ust. pkt 4 zarządzenia nr 29 brak jest zapisu odzwierciedlającego treść § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W przepisie tym ograniczono się do wskazania innych okresów, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie ma tam mowy o ustalaniu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby i braku konieczności wydawania kolejnych decyzji administracyjnych w przypadku zwiększenia wysługi lat. Jednakże zauważenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczy upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie niewątpliwie od wydania zakwestionowanego rozkazu personalnego nastąpił znaczny upływ czasu (10 lat). Trafnie podniósł skarżący, że art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje czasowe ograniczenie uniemożliwiające organowi stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze względu na upływ czasu lub nieodwracalność skutków prawnych. Jednak w niniejszej sprawie przepis powyższy nie miał zastosowania, bowiem dotyczy on art. 156 § 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 7 k.p.a. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem, z samego zestawienia podstawy prawnej określonej w zaskarżonej decyzji oraz treści art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ treści art. 113 Kodeksu pracy stwierdzić należy, iż do stosunków służbowych policjantów w pierwszym rzędzie zastosowanie mają przepisy pragmatyki służbowej, a nie przepisy Kodeksu pracy. Wskazać również trzeba, iż zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 i § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem przepisy te nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.