II SA/Wa 1314/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Asesor WSA Joanna Kube Protokolant Mirosław Gdesz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi G.H. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 4 i 6 w związku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), przeniósł G.H. czasowo na okres od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2004 r. do pełnienia służby w Izbie Celnej w B.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowoduje, że część granicy polskiej, tj. granica polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka i polsko-litewska ulegnie zniesieniu z punktu widzenia kontroli celnej, a obecna wschodnia granica kraju stanie się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym występuje konieczność zabezpieczenia zewnętrznej granicy unijnej, co nastąpi między innymi poprzez wzmocnienie personalne Izby Celnej w B.. W dniu [...] kwietnia 2004 r. skarżący przesłał do Szefa Służby Celnej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Załączył do niego wniosek z dnia [...] marca 2004 r. adresowany do Dyrektora Izby Celnej w W. z prośbą o rozważenie możliwości zmiany w obsadzeniu go na liście alokacji zewnętrznej i umożliwienie pełnienia służby w dotychczasowym miejscu, tj. w Wydziale [...] w L.. Powyższą prośbę motywował trudną sytuacją rodzinną, uniemożliwiającą mu opuszczenie miejsca zamieszkania. Wskazał ponadto, iż jego syn przygotowuje się na studia i w związku z tym uczęszcza na stosowne kursy w miejscu zamieszkania, on sam opiekuje się chorymi rodzicami, jak również jego wyjazd mógłby przyczynić się do rozpadu jego małżeństwa. W dalszej części uzasadnienia G.H. opisał swoje kwalifikacje zawodowe, podkreślając, że swoje obowiązki wykonywał sumiennie, co było potwierdzane wysokimi ocenami jego pracy. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego potrzeby służbowe, przenieść czasowo na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym do innej jednostki organizacyjnej Służby Celnej w tej samej lub innej miejscowości. Wskazał, iż zaskarżona decyzja została podjęta ze względu na aktualne potrzeby kadrowe Służby Celnej związane z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Służby Celnej usytuowanych na wschodniej granicy kraju, która bowiem z dniem 1 maja 2004 r. stanie się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W wyniku rozbudowywania i modernizacji przejść granicznych na granicy wschodniej, mających na celu szybsze i sprawniejsze dokonywanie odpraw celnych, nastąpiła konieczność zwiększenia ich obsady kadrowej. Ponadto organ podkreślił, że stosunek służbowy wiąże się ze zwiększoną dyspozycyjnością funkcjonariusza celnego. Przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego określa art. 19 ustawy o Służbie Celnej, a powołane przez stronę względy rodzinne nie stanowią przeszkód do czasowego przeniesienia funkcjonariusza. Na powyższą decyzję G.H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz o wydanie decyzji w sprawie pozostawienia go w służbie na dotychczasowym stanowisku. Ww. decyzji zarzucił, iż wydana została z naruszeniem prawa, bez rzetelnego i obiektywnego rozpatrzenia wszystkich przesłanek, z oczywistymi błędami merytorycznymi, z brakami w uzasadnieniu istotnymi dla sprawy, jak również skarżący podniósł brak wnikliwej analizy podnoszonych przez siebie argumentów. Skarżący wskazał, iż stosownie do treści art. 18 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, przeniesień, o których mowa w ust. 2 i 4, jeśli łączy się to z przeniesieniem do innego urzędu, dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych. Ponadto G.H. powołał się na treść protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej określającego kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr. Zdaniem skarżącego, nie spełnia on żadnego z tych kryteriów, w związku z czym zarzuca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto podniósł, iż nie uzyskał odpowiedzi na wiele wysłanych do organu pism, wskutek czego nie był rzetelnie informowany. Wskazał, że uzasadnienie decyzji zawiera błędy co do ustaleń faktycznych, co świadczy o nierzetelnym i nieobiektywnym zbadaniu sprawy przez organ. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Organ wskazał, iż wymagane w art. 18 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej potrzeby służbowe zaistniały na skutek wejścia Polski do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. Z tą datą Polska została zobowiązana do zabezpieczenia granicy z Rosją, Białorusią i Ukrainą poprzez zwiększenie ilości kontroli celnych towarów wprowadzanych na teren Unii Europejskiej, co skutkuje zwiększeniem liczby zadań funkcjonariuszy Służby Celnej w izbach położonych na wschodzie kraju. W rozpatrywanej sprawie przeniesienie ma charakter czasowy, gdyż w chwili podejmowania decyzji nie można było przewidzieć, jaka będzie skala obrotu towarowego po akcesji Polski do Unii, a co za tym idzie, nie było możliwe określenie potrzeb kadrowych na przyszłość we wschodnich izbach celnych na stałe. Organ podkreślił, że czasowy charakter przeniesienia pozwala na pominięcie wskazanych przez skarżącego w skardze kryteriów doboru funkcjonariuszy przeznaczonych do alokacji. Wspomniane kryteria mają zastosowanie do stałego, nie czasowego, przenoszenia funkcjonariuszy celnych na granicę wschodnią. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego odnośnie nieuwzględnienia argumentów natury rodzinnej organ wskazał, że uzyskanie zgody funkcjonariusza celnego na przeniesienie wymagane jest jedynie w dwóch przypadkach: w przypadku ciąży i opieki nad dzieckiem do 14 roku życia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącego do innej miejscowości wymienione w art. 19 ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola decyzji administracyjnych ograniczona jest zatem do badania zgodności tych rozstrzygnięć z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Dlatego Sąd nie może badać celowości decyzji realizujących określoną politykę kadrową, jeżeli tylko mieszczą się w ramach prawa i nie stanowią jego nadużycia. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, Sąd nie stwierdził takich uchybień prawa, by mogło to skutkować ich uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności. Dlatego skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W doktrynie prawa pracy oraz prawa administracyjnego, a także w orzecznictwie, rozpowszechniony jest pogląd, że stosunek zatrudnienia funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy w rozumieniu Kodeksu pracy, lecz jest stosunkiem służbowym należącym do kategorii stosunków administracyjnoprawnych. Nawiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego wymaga zgody obu stron. Stosunek ten powstaje bowiem w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby ( art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej). Ustawa o Służbie Celnej gwarantuje funkcjonariuszom znaczną stabilizację i trwałość zatrudnienia. W zamian przewiduje wyższy niż w stosunku do innych pracowników stopień podporządkowania i dyspozycyjności oraz większy zakres obowiązków i odpowiedzialności za ich niedopełnienie. Wyrazem powyższej dyspozycyjności są między innymi uprawnienia do władczego kształtowania przez organ sytuacji funkcjonariusza i jednostronnego ustalania warunków pełnienia przez niego służby. Przejawem tych uprawnień jest art. 18 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego potrzeby służbowe, przenieść czasowo na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym do innej jednostki organizacyjnej Służby Celnej w tej samej lub innej miejscowości. Badając skargę G.H. Sąd musiał ocenić, czy organ, w świetle powyższych przepisów, zbadał wszystkie wymagane przesłanki w sposób przewidziany tymi przepisami. Z użytego w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej sformułowania "można przenieść" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z treści powołanych przepisów ustawy o Służbie Celnej wynika, że jedynym warunkiem dopuszczalności czasowego przeniesienia funkcjonariusza do innej miejscowości jest "istnienie względów służbowych". Ustawodawca, formułując tę przesłankę zmiany warunków pełnienia służby, użył pojęcia nieostrego. Interpretacja takiego zwrotu musi uwzględniać uwarunkowania wynikające z zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano omawiane pojęcie. Ocena dopuszczalności przeniesienia do innej miejscowości musi być zatem dokonana według kryteriów obiektywnych, uwzględniających przede wszystkim zadania i potrzeby Służby Celnej oraz specyfikę stosunku służbowego, a nie według indywidualnych, osobistych potrzeb i odczuć funkcjonariusza celnego. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, że część granicy polskiej tj. granica polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka i polsko-litewska uległa zniesieniu z punktu widzenia kontroli celnej, a obecna wschodnia granica kraju stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym zaistniała konieczność zabezpieczenia zewnętrznej granicy unijnej, co nastąpiło między innymi przez wzmocnienie personalne Izby Celnej w B.. Ponadto w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej zaistniała konieczność rozbudowywania i modernizacji przejść granicznych na granicy wschodniej, mających na celu szybsze i sprawniejsze dokonywanie odpraw celnych, a co za tym idzie zwiększenie ich obsady kadrowej. Należy podkreślić, iż stosunek służbowy wiąże się ze zwiększoną dyspozycyjnością funkcjonariusza celnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nie zachodzą przesłanki wykluczające możliwość przeniesienia skarżącego do innej miejscowości wymienione w art. 19 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym konieczne jest uzyskanie zgody zainteresowanego na przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości jedynie w przypadku kobiet w ciąży bądź funkcjonariusza sprawującego samodzielnie opiekę nad dzieckiem do lat 14. Zatem przedstawione przez G.H. okoliczności, a w szczególności fakt uczęszczania syna do klasy przedmaturalnej, opieka nad schorowanymi rodzicami, czy też sytuacja finansowa związana z zaciągnięciem kredytu za zakup mieszkania nie mogą stanowić przeszkody do przeniesienia skarżącego do innej miejscowości i wyłączenia z procesu alokacji. Przywołane przez skarżącego względy rodzinne nie mogą stanowić przeszkód do czasowego przeniesienia funkcjonariusza. Ocena powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego "istnienie względów służbowych". Ponadto Sąd nie jest uprawniony do oceny formy i sposobu reorganizacji Służby Celnej. Kwestie te należą do imperium organu odpowiedzialnego za realizację zadań tej Służby i prowadzenia polityki kadrowej, Sąd uznał również, iż obie zaskarżone decyzje spełniają kryteria określone w art. 107 kpa, w szczególności te, które dotyczą uzasadnienia. Wspomniany przepis nakłada na organ obowiązek umieszczenia uzasadnienia prawnego i faktycznego. Jest to rozwinięcie zasady ogólnej wyrażonej w art. 11 kpa mówiącym o wyjaśnianiu stronom zasadności przesłanek (tzw. zasada przekonywania). Każde uzasadnienie decyzji musi zawierać ocenę okoliczności, jakie organ wziął pod uwagę, orzekając w danej sprawie. Przesłanki do podjęcia danego rozstrzygnięcia zawsze zawiera przepis prawa materialnego i to na jego podstawie organ powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie takim przepisem jest art. 18 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej. Na jego podstawie, spełniając wymóg z art. 107 kpa, organ winien był wskazać "istnienie względów służbowych". I w tym zakresie organ tak uczynił, a zatem nie naruszył przepisów proceduralnych. W świetle powyższego Sąd nie stwierdził przekroczenia granic uznania administracyjnego, jak również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności, poprzez brak faktycznego i prawnego uzasadnienia. Ponadto należy wskazać, że na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o Służbie Celnej decyzje w sprawie przeniesienia funkcjonariuszy celnych wydaje Szef Służby Celnej, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, protokół uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawarty pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej nie jest prawem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483). W efekcie zarówno organ nie może wyłącznie na jego podstawie nałożyć na obywatela żadnych obowiązków, jak i obywatel nie może żądać od organu zachowania się zgodnego z taką regulacją. Wspomniany protokół jest jedynie tzw. aktem prawa wewnętrznego i ma znaczenie wyłącznie przy politycznej ocenie działalności administracji. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja w przedmiocie czasowego przeniesienia skarżącego do innej miejscowości znajduje oparcie w treści obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie narusza również przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.