II SA/Wa 1315/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego oddala skargę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2687/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1862/19, którym sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego w sprawie K. K. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy dopuszczalnym było wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, zakończonego zaskarżonym postanowieniem o utrzymaniu w mocy postanowienia o umorzeniu wszczętego postępowania dyscyplinarnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] marca 2019 r. o zmianie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, należało uznać za postanowienie o wszczęciu nowego postępowania dyscyplinarnego. To skutkowało stwierdzeniem braku podstaw do jego wydania z powodu upływu 90 dniowego terminu wynikającego z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 147 z późn. zm.), a w konsekwencji skutkowało niedopuszczalnością prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i jego umorzenia z przyczyn wskazanych w zaskarżonym do sądu postanowieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 135 ust. 2 pkt 8, art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 z późn. zm.). Przedstawiona wykładnia tych przepisów ma wymiar praktyczny. W praktyce bowiem, niejednokrotnie zgromadzony w toku prowadzonych przez organy dyscyplinarne Straży Granicznej postępowań materiał dowodowy, zmusza te organy do podjęcia decyzji o zmianie postanowienia o przedstawieniu zarzutu. Praktyka ta nie była dotychczas kwestionowana w judykaturze. Często bowiem dopiero zebrany w toku postępowaniu dyscyplinarnego materiał dowodowy pozwala na prawidłowe określenie i zakwalifikowanie czynu obwinionego. Dalej NSA wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji podważa taką możliwość i skutkowałoby tym, że wydane w toku postępowań dyscyplinarnych postanowienia o zmianie zarzutu byłyby kwestionowane, co uniemożliwiałoby skuteczne prowadzenie postępowań dyscyplinarnych, a przepis § 13 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia faktycznie byłby martwy. Brak możliwości zmiany zarzutu, przy względnie krótkim terminie z art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, czyniłby bezprzedmiotowym wyjaśnianie sprawy, przyczyn i okoliczności czynu, co jest celem postępowania dyscyplinarnego, o czym stanowi § 8 ust. 2 pkt 2) i § 16 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia i w praktyce często pozwałaby na uniknięcie odpowiedzialności dyscyplinarnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie § 24 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 24 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia, w dniu [...] maja 2019 r. wydał postanowienie nr [...], którym umorzył postępowanie dyscyplinarne nr [...]prowadzone przeciwko K. K., powołując się na normę art. 137 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego zażalenia Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy skarżone postanowienie. W uzasadnieniu przywołał okoliczności, które w jego mniemaniu świadczą o naruszeniu przez funkcjonariusza dyscypliny służbowej. Wyjaśnił też, iż z uwagi na upływ czasu nie może wymierzyć mu kary dyscyplinarnej z powodu przedawnienia karalności. Skargę od powyższego postanowienia wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. wnosząc o jego uchylenie i uniewinnienie go od zarzucanego deliktu dyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12). Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2687/21 przesądził, że organ dokonał prawidłowej oceny ustalonego w stanie stanu faktycznego i zasadnie umorzył postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zgodnie z art. 137 ust.1. Ustawy o Straży, Granicznej, nie można wszcząć postępowania dyscyplinarnego po upływie 90 dni od dnia otrzymania przez przełożonego, o którym mowa w art. 136b ust. 1, wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej. 1a. Jeżeli funkcjonariusz z powodu nieobecności w służbie nie ma możliwości złożenia wyjaśnień, bieg terminu, o którym mowa w ust. 1, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia stawienia się funkcjonariusza do służby. 2. Nie można wymierzyć funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej po upływie 1 roku od dnia popełnienia czynu, o którym mowa w ust. 1. 2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje się przy wymierzaniu kary dyscyplinarnej w wyniku wznowienia postępowania dyscyplinarnego, pod warunkiem że kara ta nie jest wyższa od kary dyscyplinarnej wymierzonej w postępowaniu, które zostało wznowione. 2b. Zawieszenie postępowania dyscyplinarnego wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w ust. 2. 3. W przypadku gdy czyn, o którym mowa w ust. 1, stanowi jednocześnie przestępstwo albo wykroczenie, przedawnienie karalności dyscyplinarnej następuje z upływem okresu przedawnienia karalności przestępstwa albo wykroczenia. Z akt sprawy wynika, że naruszenie dyscypliny służbowej przez skarżącego nastąpiło [...] i [...] maja 2018 r. i nie było ono zawieszane, co skutkowałoby wstrzymaniem biegu terminów. Termin do wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej upłynął w dniu 9 maja 2019 r., a zatem ziściła się przesłanka określona w art. 137 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast § 24 ust.1 pkt 1) przedmiotowego rozporządzenia stanowi, że postępowanie dyscyplinarne umarza się, jeżeli nastąpiło przedawnienie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Tak sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzecz, skoro zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, to skarga podlegała na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.