II SA/Wa 1316/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku – oddala skargę – Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił W. P. przyznania policyjnej emerytury w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że we wniosku o przyznanie emerytury w drodze wyjątku, skarżący wskazał, że stał się ofiarą przemian społeczno – politycznych, a ponadto powinny go obejmować korzystniejsze dla niego przepisy emerytalne obowiązujące w momencie jego przystąpienia do służby, a nie w momencie zwolnienia go z tej służby. W dalszej części stwierdzono, że wymieniony został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem [...] czerwca 1989 r. na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.), zaś prawo do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Milicji Obywatelskiej przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. regulowały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 ze zm.) i zgodnie z przepisami powyższej ustawy, emerytura przysługiwała funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia z tej służby posiadał 15 lat służby w Milicji Obywatelskiej, a w przypadku funkcjonariusza zwolnionego ze służby wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawiania wolności albo wskutek wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby był wymagany staż 20 lat służby. Natomiast skarżący pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej w okresie od [...] października 1979 r. do [...] czerwca 1989 r. tj. przez [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni i z tego też względu nie nabył prawa do zaopatrzenia emerytalnego w trybie ustawowym. Z kolei przyznanie świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku zostało uregulowane w art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w którym stanowi się, że Minister Spraw Wewnętrznych może przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie emerytalne, w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, funkcjonariuszom, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie nabyli prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie. Natomiast w rozpatrywanej sprawie – zdaniem organu – nie wystąpiły szczególne okoliczności i nie ma żadnego oparcia w prawie przekonanie skarżącego, iż w sprawie ustalenia jego prawa do emerytury winna mieć ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym w brzmieniu obowiązującym na dzień przyjęcia do służby a nie na dzień zwolnienia z niej. Nie zasługuje również na uwzględnienie stwierdzenie, iż stał się on ofiarą przemian społeczno – politycznych, bowiem został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem [...] czerwca 1989 r. na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a więc wskutek orzeczenia warunkowego umorzenia postępowania karnego. W dalszej części podano, że pismem z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik Samodzielnego Referatu ZUS w W. przekazał informację, iż skarżący nie ma ustalonego prawa do świadczeń emerytalno – rentowych, natomiast pismem z dnia [...] marca 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wskazał, iż wymieniony w zeznaniu podatkowym za rok 2013 wykazał dochód ze stosunku pracy. We wniosku z dnia [...] maja 2015 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący W. P. powtórzył, że powodem, dla którego nie uzyskał prawa do zaopatrzenia emerytalnego jest fakt, iż stał się on ofiarą przemian społeczno – politycznych dodając, iż domaga się wyjaśnienia, dlaczego Minister nie zastosował do jego przypadku powołanych przez niego przepisów, a jedynie te, które "są dogodne dla MSW". Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 8 ust., 1 w zw. z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 137 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację w niej zawartą – podał, że skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] czerwca 1989 r. i w związku z tym ustalenie jego prawa do zaopatrzenia emerytalnego musiało odbywać się na zasadach i w trybie przewidzianych w przepisach prawa obowiązujących na ten dzień, tj. w myśl art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 ze zm.). ; Dz. U. z 1985 r. Nr 20, poz. 85; Dz. U. z 1985 r. Nr 38; poz. 181, Dz. U. z 1989 r. Nr 35, poz. 190) i chwilą, w której funkcjonariusz (po spełnieniu ustawowego warunku stażu służby) nabywał prawo do emerytury milicyjnej, był dzień zwolnienia ze służby. Natomiast zgodnie z zasadą lex retro non agit prawo materialne nie może działać wstecz, gdyż podważałoby zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i w związku z tym brak jest uzasadnienia dla zastosowania art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin w brzmieniu ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 11 czerwca 1973 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 137). Odnosząc się natomiast do kwestii pouczenia przez organ rentowy MSW, iż wniosek, z którym skarżący występuje, powinien przyjąć formę wniosku do Ministra Spraw Wewnętrznych o przyznanie emerytury na podstawie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) stwierdzono, że jest ono zasadne, bowiem z uwagi na brak możliwości przyznania emerytury inwalidzkiej w trybie ustawowym, Minister Spraw Wewnętrznych miał możliwość rozpatrzenia jego sprawy jedynie w kontekście swojego uprawnienia do przyznania funkcjonariuszowi emerytury policyjnej w drodze wyjątku, przewidzianego w art. 8 ust. 1 powyższej ustawy i nie zaszły żadne szczególne okoliczności, z powodu których skarżący nie nabył prawa do emerytury, gdyż odmowa jego przyznania wynikała wprost z przepisów prawa, tj. z uwagi na niespełnienie przez przesłanki wymaganego stażu służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. P., w uzasadnieniu, powołał się na stan faktyczny oraz okoliczności zwolnienia go ze służby. Ponadto odniósł się do swojej wzorowej służby, po czym opisał przebieg przestępstwa, za które warunkowo umorzono wobec niego postępowanie i w tej sytuacji jego wniosek o przyznanie emerytury w drodze wyjątku jest zasadny. Ponadto organ podniósł, iż w ogóle nie odniósł się do załączonego przez niego upoważnienia z dnia [...] sierpnia 1998 r., co ma znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie sposób uznać popełnione przestępstwo za okoliczności szczególne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, odpowiednio Ministrowie: właściwy do spraw wewnętrznych, Obrony Narodowej oraz Sprawiedliwości, każdy w zakresie swojego działania, mogą przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jest to zatem regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu przewidzianemu w ustawie przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania go w trybie zwykłym. Wyjątkowość powyższego świadczenia polega również na tym, że nie ma ono charakteru roszczeniowego, a ustawa pozostawia jego przyznanie – w rozpoznawanej sprawie – uznaniowej decyzji odpowiednio ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki wymienione w przepisie art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, zaś z drugiej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem organ wymieniony w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie takiego świadczenia jest zatem zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zasadnicze znaczenie ma w rozpoznawanej sprawie ustalenie, czy przyczyną nienabycia przez skarżącego prawa do zaopatrzenia emerytalnego w trybie zwykłym, były szczególne okoliczności. Pojęcie "szczególnych okoliczności" nie zostało nigdzie zdefiniowane, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że za szczególną okoliczność na potrzeby świadczeń w drodze wyjątku przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10, Lex nr 595174). Mając na uwadze powyższe doszedł Sąd do przekonania, że Minister Spraw Wewnętrznych dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz przestrzegał wskazanych wyżej reguł postępowania, a odmowa przyznania skarżącemu policyjnej emerytury w drodze wyjątku, znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W rozpoznawanej sprawie bowiem bezspornym jest, że skarżący pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej od [...] października 1979 r. do [...] czerwca 1989 r., tj. przez okres [...] lat [...] miesięcy oraz [...] dni i tym samym nie nabył uprawnień emerytalnych w trybie ustawowym, bowiem stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 ze zm.), emerytura przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 2, funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia z tej służby posiada [...] lat służby w Milicji Obywatelskiej. Nie budzi również wątpliwości, że zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.) w myśl którego funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania tej kary albo orzeczenia warunkowego umorzenia postępowania karnego. Poza sporem pozostaje również fakt, że postanowieniem Prokuratora Wojewódzkiego w S. z dnia [...] grudnia 1988 r. sygn. akt [...] umorzono śledztwo przeciwko skarżącemu podejrzanemu o to, że w okresie od 29 sierpnia do 3 września 1988 r. w W. woj. [...] z budynku stanowiącego własność Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. zabrał w celu przywłaszczenia 270 przechowywanych tam skrzynek drewnianych wartości 94.000 zł i usiłował zabrać 240 takich skrzynek wartości 84.000 zł na szkodę L. G. oraz zabrał 10 sztuk płyt pilśniowych wartości 1.000 zł na szkodę W. B. i wannę metalową wartości 5.000 zł na szkodę WUSW w S., tj. o czyn z art. 199 § 1 k.k. i art. 203 § 1 k.k. oraz art. 11 § 1 k.k. w zw. z art. 203 § 1 k.k. w zw. z art. 10 § 2 k.k. i w zw. z art. 58 k.k. Następnie powyższe postanowienie w trybie nadzoru postanowieniem z dnia [...] lutego 1989 r. zostało uchylone w części dotyczącej usiłowania dokonania przez skarżącego kradzieży 240 skrzynek, a w dalszej kolejności Prokurator Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] marca 1989 r. uznając, iż powyższy czyn popełniony przez skarżącego stanowi przypadek mniejszej wagi, warunkowo umorzył wobec niego postępowanie karne. Zatem fakt ten wyczerpywał znamiona cytowanego już wyżej przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej. Słusznie zatem organ uznał, że fakt zwolnienia skarżącego W. P. ze służby w Milicji Obywatelskiej na podstawie cytowanego już wyżej przepisu, nie może być uznany za szczególną okoliczność, bowiem popełniony przez niego czyn, mimo że stanowi przypadek mniejszej wagi, jest przestępstwem umyślnym i nie sposób w tej sytuacji – zdaniem Sądu – wywieść, iż było to zdarzenie niezależne od woli skarżącego. Co zaś się tyczy przedstawionego przez skarżącego upoważnienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. to stwierdzić należy, że jego badanie przez organ jest niedopuszczalne, bowiem nie ma od żadnego prawa do dokonywania analizy materiału dowodowego w sprawie karnej zakończonej prawomocnym rozstrzygnięciem, podobnie jak i sąd administracyjny. Dodać w tym miejscu należy, że skarżący nie pozostaje bez środków do życia, co ewentualnie mogłoby być okolicznością szczególną, bowiem – jak wynika z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] – w dniu 31 marca 2014 r. złożył on za 2013 r. wspólne zeznanie PIT-37 z zał. PIT/OD w którym wykazał dochód (brutto) z należności ze stosunku pracy w wysokości [...] zł. Również na rozprawie przed Sądem potwierdził on fakt zatrudnienia i pobierania wynagrodzenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.