II SA/Wa 1322/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym aktem - przywołując art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Komendanta [...] Policji w [...] z [...] października 2012 r. o przyznaniu p. A.P., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (dalej jako "decyzja z 2012 roku). W uzasadnieniu orzeczenia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 1754/16) uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającą ją - Komendanta [...] Policji w [...] z [...] marca 2016 r. w przedmiocie cofnięcia Funkcjonariuszowi uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego decyzją z 2012 roku; w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że -skoro decyzja z 2012 roku jest ostateczna - wyeliminowanie jej z obrotu jest możliwe z zastosowaniem trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w K.p.a.; jednym z nich jest stwierdzenie jej nieważności, - w stanie faktycznym sprawy Funkcjonariusz, oświadczeniem mieszkaniowym z [...] września 2012 r., wystąpił o przyznanie od [...] sierpnia 2012 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; wykazał w nim, że wraz z żoną i synem zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]; jego właścicielami (na podstawie aktu notarialnego) są rodzice Funkcjonariusza (p. K. i J. P.), - decyzją z 2012 roku przyznano Funkcjonariuszowi - z dniem [...] sierpnia 2012 r. - prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, - z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje wyłącznie Funkcjonariusz z żoną i synem; jego rodzice tam nie mieszkają; lokal ma powierzchnię mieszkalną 35 m2; Funkcjonariusz nie opłaca czynszu wolnego, uiszczając jedynie opłaty eksploatacyjne z tytułu korzystania z lokalu, - wykonując wyrok Sądu, organ administracji - po rozpatrzeniu akt sprawy - stwierdził, że celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy decyzja z 2012 roku jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (taką jest ta, z 2012 r.) stanowi odstępstwo od - wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. - ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych; w związku z tym stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności winno odbywać się tylko wyjątkowo i może dotyczyć jedynie decyzji obarczonych szczególnie ciężkimi, kwalifikowanymi wadami gdy ich pozostawienie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, - o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim jego oczywistość i zakres wpływu naruszenia na sposób załatwienia sprawy; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa przez proste ich zestawienie ze sobą; nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa; stwierdzenie nieważności decyzji wobec jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego orzekano, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa, - decyzję z 2012 roku oparto na art. 92 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem o równoważniku pieniężnym", - zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji równoważnik pieniężny przysługuje, jeżeli sam policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej; równoważnik ten jest pochodną prawa do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji) i ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie policjantowi potrzeb mieszkaniowych w drodze przydziału lokalu z zasobów Policji, - prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków, wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta; celem tego przepisu jest przede wszystkim, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej; tak rozumianemu uprawnieniu odpowiadają obowiązki organów Policji jego zaspokojenia; oznacza to, że jeśli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty - wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, - przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego (a tym samym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego) zostały określone w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji; jedną z nich jest posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego; jak wynika z powyższego, jeżeli policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal mieszkalny (dom), to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego mu nie przysługuje, - skoro posiadanie jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawno rzeczowych; w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne; zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie publ. Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", posiadaczem zależnym jest ten, kto faktyczne włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą, - zdaniem organu zajmowanie lokalu mieszkalnego, na podstawie umowy użyczenia, jest także posiadaniem, w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji; jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnianie lokalu mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny w rozumieniu K.c.; do zawarcia takiej umowy dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany; dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej, - w niniejszej sprawie jest bezspornym, że Funkcjonariusz wraz z rodziną zamieszkują lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...]; jego właścicielami są rodzice Funkcjonariusza; zajmuje on lokal samodzielnie (rodzice tam nie mieszkają); mieszkanie ma powierzchnię mieszkalną 35 m2 - zapewniającą przysługujące Funkcjonariuszowi normy zaludnienia, - zatem - skoro w dniu wydania decyzji z 2012 roku Funkcjonariusz miał odpowiedni lokal mieszkalny - akt o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego został wydany z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W skardze Funkcjonariusz, reprezentowany przez Pełnomocnika – radcę prawnego, sformułował zarzuty naruszenia przepisów: - prawa materialnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przez błędną wykładnię tego przepisu; w konsekwencji doprowadziło to do przyjęcia, że Funkcjonariusz ma prawo do lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, co stanowi przesłankę negatywną do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego oraz przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, - postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja z 2012 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego wywodzono m.in., że - w rozpatrywanej sprawie, przy zastosowaniu prawidłowej wykładni regulacji w danym zakresie - zachodziły w istocie przesłanki przyznania Funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Istotna jest właściwa interpretacja przepisów prawa materialnego (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym). Organ dokonał błędnej wykładni tych przepisów i - w konsekwencji - w sposób nieuprawniony uznał, że decyzję z 2012 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa mimo, że była ze wszech miar poprawna. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazano też: - stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji, stanowiące wyjątek od zasady ich stabilności, wymaga bezspornego ustalenia, że dany akt jest dotknięty jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., - rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa; nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa - dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny, - rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco; w judykaturze jest prezentowany pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące"; zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa; decydują natomiast o tym łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja; oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa, stanowiącymi jego podstawę prawną, - rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego; nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tak wyrok NSA z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, opubl. Lex nr 50195). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydano ją z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten nota bene jest w istocie normą prawa materialnego (zakreśla katalog kwalifikowanej wadliwości decyzji), został zaś wskazany w skardze, jako przepis proceduralny, wyłącznie – jak można wnosić - z uwagi na jego zamieszczenie w akcie ramowym, obejmującym zagadnienie postępowania administracyjnego. Zarówno organ administracji, jak i Strona skarżąca podkreślali, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości tego rodzaju aktów. Determinuje to rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa, użytego w art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. Ponowne powoływanie jednobrzmiących i trafnych stanowisk stron z danym zakresie byłoby bezzasadne, wobec uprzedniego ich zreferowania. Kluczowa jest konstatacja, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko gdy proste zestawienie hipotezy i dyspozycji normy prawnej z konkretnym stanem faktycznym pozwala uznać, że przepis zastosowano niewłaściwie. Aby doszło do rażącego naruszenia prawa przepis nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych a w sprawie musiał być - wedle akt - oczywisty stan faktyczny na dzień wydania orzeczenia, podlegającego kontroli w trybie nadzwyczajnym. Z treści samego uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika jednoznacznie, że wniosek o wadliwym zastosowaniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji sformułowano wobec szerokiej analizy uwarunkowań systemowych danej regulacji oraz przy uwzględnieniu przesłanek jej celu. Wskazano, że – wobec ujawnienia określonych faktów (nieodpłatne użyczenie lokalu) - przedmiotowy przypadek należy traktować jako posiadanie lokalu, co oparto na odwołaniu do instytucji posiadania samoistnego. Skonstatowano, że wykorzystywany przez Funkcjonariusza lokal został mu faktycznie użyczony przez rodziców (jego właścicieli). Konstatacja organu, że w danym przypadku prawo do równoważnika pieniężnego nie powinno przysługiwać jest niewątpliwie trafna, a przy tym zgodną wykładnią stosownych regulacji, sformułowaną w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA/Wa 1754/16. Skoro dana ocena jest efektem stosownej wykładni przepisów nie sposób doszukać się przesłanek rażącego naruszenia prawa w innym rozumieniu określonych regulacji. W istocie - formując ocenę prawną w danej sprawie, w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1754/16 - Sąd wyraził stanowisko, że stan zgodności z prawem, wobec bezzasadnego przyznania równoważnika pieniężnego, może być osiągnięty wyłącznie przez wyeliminowanie decyzji z 2012 roku w trybie nadzwyczajnym, nie zaś poprzez cofniecie danego świadczenia w myśl przepisów szczególnych. Nie przesądza to jednak, że Sąd uznał konkretną decyzję za kwalifikowanie wadliwą – konkretnie dotkniętą wadą nieważności. Przykładowo – do czasu upływu terminu, zakreślonego art. 146 § 1 K.p.a. - możliwe było wznowienie postępowania gdyby ustalono, że informacja o samodzielnym posiadaniu mieszkania przez funkcjonariusza (zamieszkiwaniu tam, wobec użyczenia) nie była znana organowi wydającemu decyzję z 2012 roku ( art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Bezzasadny jest natomiast zarzut skargi, co to naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, wobec jego wadliwej wykładni (prawo do równoważnika miałoby przysługiwać Funkcjonariuszowi). Organ był w danym zakresie związany oceną Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1754/16. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in.: "Stanowiska Sądu i wyrażonej w ww. wyroku oceny prawnej w żaden sposób nie może podważać [...] trafny co do zasady pogląd, że celem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjantów kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej odpłatnej umowy. Oznacza to, że przy umowach nieodpłatnych prawo do równoważnika pieniężnego nie przysługuje.". Kwestia ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Ze sformułowanej w wyroku sygn. akt II SA/Wa 1754/16 oceny nie wynikała natomiast powinność wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z 2012 roku. Użyte tam sformułowanie: "W zaistniałym stanie rzeczy, takim właśnie działaniem winno być doprowadzenie do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania mającego na celu wzruszenie ostatecznej decyzji", stanowiło wskazanie prawidłowej pragmatyki działania dla organu, gdy brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji w zwykłym trybie. Ocena sądu dotyczyła możliwości działań organu na dzień uprawomocnienia się, uprzednio wydanego w sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1893/14). Nie oznacza natomiast wyrażenia przez Sąd wiążącego stanowiska, jakoby - na dzień wyrokowania w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1754/16 - istniały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 2012 roku w trybie nadzwyczajnym. Ocena tego rodzaju wykraczałaby wręcz poza granice rozpatrywanej wówczas sprawy. Wobec tego, zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie aktu informacji, jakoby czynności organu były podjęte celem wykonania wytycznych z tegoż wyroku nie było uprawnione. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz.265). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu i 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.