II SA/Wa 1893/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A. P. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), z dniem 1 sierpnia 2012 r. przyznał skarżącemu mł. asp. A. P. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego, według stawek przysługujących policjantowi posiadającemu członków rodziny w kwocie 11,80 zł dziennie, zwaloryzowanej corocznie o wskaźnik średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, wypłacanego w okresach miesięcznych. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], z dniem 1 sierpnia 2012 r. skarżący został przeniesiony na własną prośbę z Komendy [...] Policji do dalszego pełnienia służby w Centrum Szkolenia Policji w L. Na podstawie oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] września 2012 r. ustalono, że skarżący jak również członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani też w miejscowości pobliskiej, zaś skarżący jest funkcjonariuszem Policji od dnia [...] maja 2008 r. W związku z powyższym na podstawie § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia, przysługuje mu prawo do równoważnika wymienionego w sentencji. W dniu 5 marca 2014 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uprawnień skarżącego do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego mu powyższą decyzją. Następnie Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 6, § 1 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z dniem [...] marca 2014 r. cofnął skarżącemu asp. A. P. uprawnienia do dotychczas przyznanego, decyzją nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...] października 2012 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W uzasadnieniu podał, że przesłanką do wszczęcia przedmiotowego postępowania było powzięcie informacji, iż policjant zamieszkuje w lokalu mieszkalnym będącym własnością jego rodziców, Państwa K. i J. P., usytuowanym w L., przy ulicy [...], tylko i wyłącznie ze swoją rodziną, tj. z żoną M. oraz synem O. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w lokalu mieszkalnym usytuowanym w L., przy ulicy [...] zameldowany jest policjant wraz z żoną i dzieckiem. Inne osoby w przedmiotowym lokalu, w ciągu ostatnich 12 miesięcy, nie były tam zameldowane. Ponadto z informacji uzyskanych od Zespołu Zarządców Nieruchomości Sp. z o.o. działającego w imieniu i na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w L. wynika, iż w przedmiotowym lokalu zamieszkują dwie osoby. Podczas prowadzonego postępowania skarżący został przesłuchany przez organ w charakterze strony i zeznał, iż w lokalu mieszkalnym usytuowanym w L., przy ulicy [...] zamieszkuje razem z żoną i synem. Ponadto zeznał, iż właścicielami przedmiotowego lokalu mieszkalnego są jego rodzice, tj. K. oraz J. P. i J. P. posiada pełną swobodę w korzystaniu z lokalu, bowiem posiada klucze od lokalu oraz ma możliwości wstępu do niego w każdym czasie. Zaznaczył, że od około [...] marca 2014 r. J. P., został zameldowany w przedmiotowym lokalu mieszkalnym i zgłoszony do Wspólnoty Mieszkaniowej. Dodał, że niniejszy lokal posiada powierzchnię użytkową wynoszącą około 54 m2, a mieszkalną około 35 m2. Jednocześnie oświadczył, iż nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i nie opłaca czynszu wolnego. Oznajmił, że ponosi jedynie opłaty eksploatacyjne, które przekazywane są na rachunek bankowy Wspólnoty Mieszkaniowej z tytułu korzystania z przedmiotowego lokalu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika zatem, iż policjant zamieszkuje w przedmiotowym lokalu na podstawie ustnej umowy użyczenia. Zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Z treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika, iż posiadaczem lokalu mieszkalnego jest osoba, która dysponuje: 1) lokalem mieszkalnym przydzielonym na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczym lokalem mieszkalnym w tym lokatorskim lub własnościowym oraz spółdzielczym lokalem mieszkalnym zajmowanym na podstawie umowy najmu, 3) lokalem mieszkalnym zajmowanym na podstawie umowy najmu, stanowiącym mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, 4) lokalem mieszkalnym zajmowanym na podstawie umowy najmu, stanowiącym własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającym w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 5) lokalem mieszkalnym zajmowanym na podstawie umowy najmu, innym niż wymienione w pkt 3 i 4, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 6) domem jednorodzinnym, domem mieszkalno – pensjonatowym lub lokalem mieszkalnym stanowiącym oddzielną nieruchomość, będącym przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 7) tymczasową kwaterą. Dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy należy zatem uznać, że skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, gdyż zajmuje lokal usytuowany w L., przy ulicy [...], który spełnia przysługujące policjantowi normy zaludnienia. Skarżący dysponuje lokalem na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną w myśl art. 710 Kodeksu cywilnego. Przez umowę użyczenia, użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Stosownie do art. 713 Kodeksu cywilnego biorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej. "Zwykłe koszty utrzymania rzeczy to wydatki i nakłady pozwalające zachować rzecz w stanie niepogorszonym, utrwalającym jej właściwości i przeznaczenie np. koszty eksploatacyjne związane z utrzymaniem użyczonego lokalu, czy samochodu, koszty konserwacji, drobnych napraw. Biorący nie może się domagać od użyczającego ponoszenia nakładów, w tym także niezbędnych do utrzymywania rzeczy w stanie zdolnym do umówionego użytku przez czas trwania umowy." (W. Popiołek, [w:] Pietrzykowski, "Kodeks cywilny. Komentarz do art. 450-1088. Tom II", Warszawa 2003, s. 342). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08 oraz w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 223/08 stwierdził, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający. Posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby na podstawie umowy użyczenia czyli umowy korzystniejszej od tych wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia, pozbawia prawa do równoważnika za brak lokalu. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że organ w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte, ponieważ organ powziął informację, że przestał on spełniać przesłanki uprawniające do pobierania równoważnika za brak mieszkania, natomiast w zgromadzonej dokumentacji nie znajdował się żaden dokument, który świadczyłby o uzyskaniu jakiejkolwiek nowej informacji w przedmiotowej sprawie. Podczas prowadzonego postępowania kilkukrotnie zwracał się z prośbą o udzielenie odpowiedzi, jakie informacje powziął organ, które były przesłanką do wszczęcia niniejszego postępowania (pisma z dnia 25 marca 2014 r. oraz z dnia 10 kwietnia 2014 r.), jednakże organ nie udzielił odpowiedzi na to pytanie. Z treści decyzji wynika, że przesłanką uzasadniającą wszczęcie przedmiotowego postępowania było powzięcie informacji, że zamieszkuję w lokalu mieszkalnym będącym własnością jego rodziców J. i K. P., tylko i wyłącznie ze swoją rodziną tj. z żoną M. i synem O. Jednakże jest to informacja, o której organ wiedział przy wydawaniu pierwszej decyzji w sprawie, tj. decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Ponadto organ w swoim rozstrzygnięciu nie wskazał, która z przesłanek o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zaistniała w jego przypadku i w ogóle nie podniósł kwestii dotyczącej cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a skupił się jedynie na przesłankach uzasadniających przyznanie równoważnika. Z treści § 6 cytowanego już wyżej rozporządzenia wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny albo: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2) jego małżonek, otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, 4) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Tymczasem w jego sprawie nie zaistniała żadna z wyżej wymienionych przesłanek. Ponadto rozporządzenie dokładnie określa, kogo należy uznać za posiadacza lokalu mieszkalnego. Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymienionego w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno – pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6. tymczasowej kwatery. W myśl powyższego przepisu wskazać należy, że każdemu policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego wymienionego punktach od 1 do 6 cytowanego § 1 ust. 1 rozporządzenia, przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Tymczasem zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem ani on, ani członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie są posiadaczami lokalu mieszkalnego. Ponadto w decyzji organ powołuje się na art. 336 Kodeksu cywilnego wskazując, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jaki i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu Cywilnego, lecz powołane wyżej przepisy prawa materialnego. Ustawa o Policji odsyła do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które wskazuje między innymi, komu i w jakich okolicznościach przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Gdyby wolą ustawodawcy było odesłanie do Kodeksu Cywilnego, wówczas nie regulowałby powyższego przepisu w wyżej opisany sposób lub wyraźnie wskazał na odesłanie. Natomiast w wyżej wymienionym rozporządzeniu wskazano, kto jest posiadaczem lokalu mieszkalnego, któremu nie przysługuje równoważnik za brak lokalu. Bezpodstawny jest również pogląd organu, że umowa użyczenia (art. 710 k.c.) jest korzystniejsza niż warunki wymienione w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 wspomnianego rozporządzenia. Zatem niniejszą sprawę organ winien rozpatrzyć w oparciu o określone przepisy prawa, a nie dowolną interpretację i swobodne uznanie, czy należy mu cofnąć równoważnik. Biorąc pod uwagę przytoczony stan faktyczny i prawny, zasadnym wydaje się pogląd, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w powyższym rozporządzeniu, uzasadniające cofnięcie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ administracji działając w granicach uznania administracyjnego zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczynił użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 k.p.a.) rozpatrzyć stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie doszło do: – naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) w sytuacji, gdy nie zmieniły się okoliczności faktyczne ani prawne, o których organ nie wiedziałby przed wydaniem decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...] października 2012 r., – naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), – naruszenia zasady dotyczącej udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony (art. 9 k.p.a.), – naruszenia zasady poprzez nie wyjaśnienie stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 92 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] maja 2014 r. w uzasadnieniu – powołując się na argumentację organu pierwszej instancji – podał, że analiza stanu faktycznego wskazuje, iż skarżący wprawdzie nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w L., jednak jako posiadacz zależny włada tym mieszkaniem jak jego właściciel i powyższa okoliczność daje podstawę do uznania o braku przez niego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem posiada już odpowiednie mieszkanie w miejscu pełnienia służby. Na koniec zaś stwierdzono, że mając za podstawę konstytutywny charakter decyzji cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, właściwym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcie świadczenia z dniem [...] maja 2014 r., tj. z datą wydania decyzji przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez błędną wykładnię oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podał, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją administracyjną nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji (art. 154, art. 155, art. 161, art. 162 k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.) lub wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją (art. 145 – 152 k.p.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2002 r. sygn. akt IV/SA 1206/02 (ONSA 2003/4/140), zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Tego rodzaju możliwość stwarza art. 163 k.p.a. poprzez odesłanie do regulacji zawartych w przepisach szczególnych, które w określonych przypadkach mogą przewidywać możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jednakże takiego przepisu nie zawiera ustawa o Policji. Przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwarza podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, o ile zaistnieje jedna z okoliczności enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji (w niniejszej sprawie do członków rodziny zalicza się żona oraz małoletni syn), nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostających w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4. lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2. powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno - pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącą przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy o Policji, 6. tymczasowej kwatery. Powyższych przepisów nie można interpretować rozszerzająco, a on nie posiada lokalu na podstawie wyżej wymienionych tytułów. W myśl natomiast § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 6 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt. 1, 3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym,  4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że żadna przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia nie zaistniała. Ponadto organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu z odwołania, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, lecz przepisy ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a brak analizy postawionego zarzutu doprowadził organ drugiej instancji do błędnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Uznać zatem należy, że powołanie przez organ przepisów Kodeksu cywilnego definiującego pojęcie posiadania znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że zarówno rozstrzygnięcie organu I jak i II instancji oparte zostało nie na przepisach Kodeksu cywilnego, lecz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym skarżący nie posiada prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, zaś w myśl ust. 4 tegoż przepisu, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Natomiast według art. 89 ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Z kolei na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast według § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów; 2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1; 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Z kolei na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], przyznał skarżącemu mł. asp. A. P. z dniem 1 sierpnia 2012 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie budzi również wątpliwości fakt, że aktualnie skarżący zamieszkuje wraz z żoną i synem w lokalu mieszkalnym w L. przy ul. [...], stanowiącym własność jego rodziców, K. i J. P. Tymczasem organ stwierdza w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, że skarżący zamieszkuje w powyższym lokalu na podstawie ustnej umowy użyczenia, przy czym przede wszystkim nie podaje, na podstawie czego doszedł do takich wniosków. Wszak nie wynika to ani z oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez skarżącego, ani też z jego przesłuchania w dniu 14 maja 2014 r., ani też z pisma procesowego skarżącego z dnia 25 marca 2014 r. Ponadto organ w żaden sposób nie ustalił, na jakich warunkach i kiedy rzekoma owa umowa użyczenia została zawarta. Wszak – o czym pisze organ w zaskarżonej decyzji – przez umowę użyczenia, użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Organ ponadto w żadnym stopniu nie ustosunkował się do wyjaśnień skarżącego i nie wyciągnął z tego jakichkolwiek wniosków, że ponosi on koszty czynszu oraz wydatki na media. Zatem nie można wykluczyć, że jest to np. ustna umowa najmu, jednakże – jak już wyżej wykazano – nie zostało to w jakikolwiek sposób wyjaśnione, lecz arbitralnie i całkowicie gołosłownie przyjęte przez organ. A jeśli tak, to przecież nie można przyjąć, że skarżący władał wynajmowanym mieszkaniem, jako posiadacz zależny, jak właściciel. Wszak tak zaprezentowany pogląd można by przypisać wszystkim policjantom uprawnionym do równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, bowiem każdy z nich wynajmuje mieszkanie. Na marginesie stwierdzić należy, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższych wątpliwości, a wskazanych przez skarżącego w odwołaniu. Ponadto fakt ten, nawet przy przyjęciu, że wiarygodny, nie może uzasadniać cofnięcie równoważnika, bowiem po pierwsze katalog przesłanek zawartych we wskazanych już wyżej w przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz z § 6 cytowanego rozporządzenia, jest zamknięty z uwagi na enumeratywnie ich wyliczenie, a nie przykładowe, bądź to poprzez użycie np. sformułowania "w szczególności", "na przykład" lub tym podobne. Tym samym organ w sposób nieuprawniony dokonał wykładni rozszerzającej powyższych przepisów. Niezależnie od powyższego dodać należy, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei w myśl § 5 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, policjant jest zobowiązany niezwłocznie powiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo na jego wysokość, zaś według § 3, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie od chwili złożenia przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego z września 2012 r., wymieniony nie powiadamiał, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o jakiejkolwiek zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo na jego wysokość. Organ w zaskarżonej decyzji również nie wskazał, aby w sprawie doszło do zmian faktycznych bądź prawnych i w tej sytuacji – zdaniem Sądu – została naruszona zasada trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że w podstawie decyzji organu pierwszej instancji powołano się na § 6 oraz § 1 ust. 1 cytowanego już wyżej rozporządzenia, jednak jest to zbyt ogólne odniesienie do przesłanek zawartych w tych przepisach i siłą rzeczy nie wiadomo, a jaką z nich organowi chodziło. Wszak § 6 zawiera cztery przesłanki, a § 1 ust. 1 – sześć, a omówionych już wyżej przesłanek i w tej sytuacji Sąd nie ma możliwości skontrolowania toku, w oparciu o jaką z tych przesłanek wydaną zaskarżoną decyzję. W dalszej części stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś w myśl § 2 tegoż przepisu, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Przepisu te mają zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności i nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3) i nie jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4). Decyzja dotycząca cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na charakter konstytutywny i co słusznie zauważa organ II instancji, a w związku z powyższym data, od której następuje cofnięcie tego świadczenia, winna przypadać w dacie, w której decyzja w tym przedmiocie staje się ostateczna. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana w dniu [...] sierpnia 2014 r. i dopiero od tego czasu winno nastąpić cofnięcie równoważnika, a nie od dnia [...] maja 2014 r. Opisane powyżej naruszenia prawa są na tyle ważkie, że mają istotny wpływ na treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zaś organ rozpoznając ewentualnie sprawę na nowo, winien kierować się wskazanymi wyżej uchybieniami, eliminując je przy rozstrzygnięciu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.