II SA/Wa 1327/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oddala skargę. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r., którym organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy postanowienie poprzedzające nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, że podstawę prawną postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. stanowił art. 61a § Kpa, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Do odmowy wszczęcia postępowania może natomiast dojść, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 270/13 zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, zaś postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W związku z powyżej określonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także tym, iż z wystąpienia R. L. z dnia [...] lipca 2012 r. wynikało, że domaga się on stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia, organ zastosował w sprawie art. 61a § 1 Kpa, bowiem w postępowaniu zaświadczeniowym nie stosuje się art. 156 Kpa. Komendant Główny Policji wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma natomiast miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu sprawy w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością sytuacja taka nie miała miejsca. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę R. L. na postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wniósł o jej oddalenie i podniósł, że trudno odnaleźć w niej konkretne zarzuty. Treść uzasadnienia skargi ogranicza się do polemiki z argumentacją organów. Aby skutecznie powoływać się na art. 156 Kpa, należy wskazać konkretną przyczynę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia. Postanowienie nr [...] nie zostało wzruszone w trybie zwykłym. Zatem, nawet gdyby było ono dotknięte wadami, to tylko wystąpienie wad o dużym ciężarze gatunkowym mogłoby spowodować stwierdzenie nieważności takiego postanowienia. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie zawierają żadnych wad skutkujących ich uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu w dacie jego wydania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa Celem zatem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 Kpa Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 Kpa Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). Należy zwrócić uwagę, że skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nie wskazał żadnej konkretnej podstawy prawnej, na której opierał swoje żądanie. Prawidłowe było w tej sytuacji działanie organu polegające na ocenie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia z uwzględnieniem wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek. W ocenie Sądu zasadnie organ stwierdził, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nie jest obarczone żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa Nie można bowiem zarzucić, że postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie. Skoro skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. to właściwym organem do rozpatrzenia tego wniosku był organ wyższego stopnia, czyli właśnie Komendant Główny Policji. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Nie można również stwierdzić, że w przypadku przedmiotowego postanowienia zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tj., iż postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (postanowienia). Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Podstawę prawną postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. stanowił przepis art. 61a § 1 Kpa Przepis ten stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istnieje zatem przepis prawa, który umocowywał Komendanta Głównego Policji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. Z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Zdaniem Sądu postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nie narusza prawa, a tym bardziej, nie narusza prawa w sposób rażący. Treść tego rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z przepisem prawa dającym podstawę do jego wydania, a wydanie tego postanowienia było uzasadnione zaistniałymi okolicznościami faktycznymi, a także było zgodne z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 270/13. Jak już wskazano wyżej postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. wydane zostało na podstawie art. 61a Kpa Przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Powyższy przepis wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publik. Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 Kpa powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W analizowanym przypadku ów oczywisty przypadek zastosowania art. 61a § 1 Kpa niewątpliwie zachodził. W swoim wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący domagał się bowiem stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest zaś postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 Kpa, a ma jedynie charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. W judykaturze wyklucza się również dopuszczalność stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1983 r., I SA 794/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 92). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia zamyka tok czynności procesowych postępowania administracyjnego, a nie rozstrzyga o interesie prawnym, czy obowiązku. Dlatego do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów normujących tryb stwierdzenia nieważności postanowienia. Słusznie zatem Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nie było zatem podstaw do uznania, iż wskazane wyżej postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. rażąco narusza prawo. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nie zawiera również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3-7 Kpa: nie zachodzi bowiem taka sytuacja, że sprawa rozstrzygnięta tym postanowieniem była już rozstrzygnięta innym postanowieniem, postanowienie to nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie było ono niewykonalne w dniu jego wydania, w razie jego wykonania nie wywoływało czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.